Por Gregorio Montero
Los servicios públicos ocupan un rol sobresaliente en la organización administrativa del sector público, de hecho, ellos son la justificación fundamental de la actuación de los entes y órganos, y su razón de ser es el bienestar de la ciudadanía; en el marco del diseño institucional de la Administración Pública, tanto desde el punto de vista organizativo como del procedimental, la prestación de los servicios públicos requiere de una atención especial, pues la calidad y efectividad de estos sirve de instrumento de medición de la eficiencia estatal. Todo el complejo y desgastante proceso de planificación del gobierno encuentra su realización plena en la prestación oportuna de los servicios a los ciudadanos y en los aportes que con estos se hace al desarrollo nacional.
En torno a estos imperativos, la doctrina administrativa y el Derecho se han asociado para encontrar las mejores formas que permitan tomar los recaudos necesarios para que los responsables del ciclo de las políticas públicas entiendan claramente que la actividad prestacional del Estado es la esencia de todas las estrategias gubernamentales y de los diseños institucionales. De ahí la existencia de ciertas categorías científicas y ordenamientos jurídicos, de donde emanan teorías, principios, reglas y figuras aplicables específicamente a los servicios públicos, como ya hemos analizado en otros escritos; resta por ver, y es el objeto de esta entrega, cuestiones atinentes a la potestad para organizar dichos servicios, que es de necesaria atención.
La potestad de organización de los servicios públicos se entiende como la facultad o capacidad jurídica que se tiene para disponer en torno a las estructuras de la Administración Pública que determinan las formas de gestionar la actividad prestacional del Estado o de administrar los referidos servicios. Esto conlleva, por lógica, decidir sobre la modificación interna de los entes y órganos públicos, que puede implicar crearlos, suprimirlos, fusionarlos, integrarlos, etc., a esto hemos dedicado varios escritos; también conlleva un esfuerzo permanente por adecuar la estructura organizativa a las necesidades y requerimientos emergentes, y procurar los recursos necesarios que garanticen en la prestación legalidad, igualdad, racionalidad y eficiencia.
Esta potestad, por lo regular, es compartida por el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, lo que indica que existen espacios de incidencia legal y otros de incidencia reglamentaria, con el propósito de garantizar ámbitos de competencias diferenciados que garanticen, por un lado, la seguridad jurídica y por el otro, la continuidad en la prestación de los servicios públicos. El ordenamiento jurídico dominicano reconoce estos dos ámbitos de potestades, ya que la Constitución de la República dispone en su artículo 134 que los ministerios son de reserva legal, es decir, solo pueden ser creados por ley del Congreso de la República. De la misma manera, el artículo 136 de la Carta Magna requiere que las funciones de los ministros y viceministros sean fijadas por ley.
En este mismo orden, la Constitución también hace reserva legal de la potestad para crear organismos descentralizados y autónomos, al establecer en el artículo 141 que estos deben ser creados por ley, con la dotación de personalidad jurídica propia y el reconocimiento de las características y capacidades de autonomía que les son inherentes (administrativa, financiera, técnica…); agrega dicho artículo que estos serán adscritos al sector de la Administración Pública que sea compatible con la actividad o competencia asignada. Cabe recordar que esta condición de adscripción implica, básicamente, que dichos organismos o entes están bajo situación de vigilancia en relación con el ministro o ministra titular del sector de que se trate.
En cuanto a la función pública, que es parte esencial del funcionamiento o prestación de los servicios públicos, pues dispone las normas de gestión de los servidores públicos, la Constitución establece en el artículo 143 que el Estatuto que la rige (mérito, ingreso, evaluación, estabilidad, ascenso, profesionalización, separación…) será determinado por ley.
En lo que respecta concretamente a la organización y prestación de los servicios públicos, el artículo 147 constitucional es claro al disponer que estos deben ser declarados por ley; además, de conformidad con el citado artículo, la regulación, las modalidades y mecanismos de prestación de los servicios públicos deben ser consignados en la ley.
En lo que concierne a la potestad del Presidente de la República para organizar los servicios públicos, particular interés tiene el artículo 122 de la Constitución, que le otorga, en su calidad de titular del Poder Ejecutivo, la condición de Jefe de Estado y de Gobierno; también, el artículo 128.2, cuyas letras a) y b) le otorgan facultad para nombrar los funcionarios del alto nivel del gobierno; en el artículo 141 se encarga al Poder Ejecutivo, junto al Legislativo, de regular las políticas de desconcentración de los servicios de la Administración Pública. Son estas disposiciones las que en general fundamentan el rol que luego el Derecho Administrativo le describe al presidente de la Republica en lo concerniente a la organización de los servicios públicos.
Sobre este particular afirmó el Dr. Raymundo Amaro Guzmán (2006), citando al jus administrativista uruguayo Enrique Sayaguez Lazo (1974), que la facultad reglamentaria del presidente de la República es inherente a la misma función administrativa.
Lo dicho queda evidenciado con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, No. 247-12, que, al referirse a la función administrativa del Estado establece que esta comprende, entre otras cosas, toda misión, competencia o actividad de interés general otorgada conforme al principio de juridicidad para suministrar servicios públicos. En el artículo 16 de dicha Ley se asume al presidente de la República como la máxima autoridad de la Administración Pública, por lo que los numerales 3 y 4 del artículo 17 de la misma le otorgan la capacidad para dirigir las tareas del gobierno, centralizadas y descentralizadas, y para crear las instancias administrativas necesarias para alcanzar los fines de la Administración Pública.
Los ministerios, según el artículo 24 de la Ley, son las unidades básicas del Poder Ejecutivo, para lo que son dotados de importantes potestades comunes y específicas; su organización interna es facultad del presidente de la República, la cual materializa, según el artículo 27, por medio de su potestad reglamentaria, misma que ejerce con base en los principios rectores y reglas básicas de la organización administrativa y en coordinación con el Ministerio de Administración Pública, en su rol rector del fortalecimiento institucional. De conformidad con los artículos 86 y 87 de la misma Ley No. 247-12, el presidente de la República debe disponer por vía reglamentaria de una política organizativa e impulsar por lo menos cada tres años un plan de revisión general de la organización de la Administración Pública.
Los artículos 9 al 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública se centran en establecer disposiciones dirigidas a garantizar la calidad, la eficacia, la eficiencia y la agilidad en la prestación de los servicios públicos, y ordena que el Poder Ejecutivo reglamente para la automatización, innovación y coordinación efectiva de los procesos que tienden a ello. El Reglamento No. 353-24, de Aplicación de la Ley Orgánica de la Administración Pública, como parte de la escenificación de la potestad reglamentaria del presidente de la República, dispone y desarrolla en sus artículos 44 y siguientes normas y criterios relacionados con la regulación, alcance, operación e impactos de los servicios públicos.
En otro orden, de conformidad con el artículo 100 de la Ley No. 41-08, de Función Pública, el presidente de la República, en ejercicio de su potestad reglamentaria, debe emitir, como lo ha hecho, los reglamentos de aplicación para concretar la ejecución de los distintos subsistemas técnicos de gestión de personal que emanan del Estatuto de la función pública. Esta actividad reglamentaria la desarrolla bajo la orientación de las normas y los principios contenidos en la citada Ley y con el apoyo del Ministerio de Administración Pública, el cual tiene a su cargo el rol rector de la función pública, de los sistemas de empleo público y de la profesionalización de los servidores públicos.
Si el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo aúnan sus esfuerzos, cada cual haciendo lo que le corresponde, queda claro que se puede avanzar hacia una correcta organización de los servicios públicos, lo que garantiza la oportuna prestación. De alguna forma se ha avanzado, pero como afirmamos el 18 de abril de 2023 en un articulo publicado en este mismo medio, titulado Los Servicios Públicos como Actividad Prestacional del Estado, hace falta la aprobación de una Ley General de Servicios Públicos, para completar el ciclo normativo de este importante eje del Derecho Administrativo y del funcionamiento de la Administración Pública.
