Por Héctor Linares
Cuando en el año 2000 el Gobierno le quitó formalmente la virginidad fiscal a los combustibles inició una etapa de exploración impositiva que ha llevado a los derivados de petróleo a ser una de las mercancías más gravadas.
Mientras al inicio del siglo las gasolinas y otros derivados de petróleo eran ligera y discrecionalmente tocados en sus precios por un cobro administrativo llamado “diferencial”, desde el 2000 se aprobó un esquema impositivo que impacta el precio final de las gasolinas hasta en un 30 %. Llegó a representar un 48 %.
El concepto original de gravar los combustibles como un mecanismo de estabilización económica y honrar los compromisos financieros y mantener el acceso del país a financiamientos, dio paso a otras aspiraciones, como compensación de ingresos arancelarios dejados de percibir por el país a partir de los acuerdos de libre comercio firmados por República Dominicana a partir del 2004.
Hasta la modernización del parque vehicular se ha argumentado para cargar con impuestos o tasas a los derivados de petróleo, mayormente a las gasolinas y los dos tipos de gasoil. Fue el despertar el apetito fiscal hacia los derivados de petróleo.
Algunos de los aspectos que adornaron la propuesta impositiva primaria, como incentivar el consumo “racional” de combustibles, no han tenido éxito en la magnitud esperada.
El peso o ponderación de la carga impositiva en el precio final que paga el adquirente de combustibles es ahora menor relativamente que cuando el Gobierno descubrió en los combustibles lo que parecía una fuente inagotable de recaudación.
En el primer instrumento, la Ley 112-00, se creó un impuesto específico entonces de RD$18.00 al galón de gasolina, RD$5.00 al gasoil, premium y regular. En esa embestida, el GLP, un derivado que estuvo en una especie de programa de protección, quedó fuera, exento.
El impacto de los impuestos era muy elevado, representando casi la mitad del precio final de venta de las gasolinas. En octubre del 2001, en plena aplicación de la ley 112-00, un galón de gasolina premium costaba RD$36.80, monto compuesto por RD$11.98 de “paridad de importación”, que es el precio al cual la Refinería de Petróleo despachaba el combustible, RD$18.00 del impuesto selectivo específico, RD$2,33 de margen de las distribuidoras, RD$3,81 de margen de las estaciones de expendio y RD$0.75 para los transportistas.
En el caso del gasoil regular, que era entonces el combustible líquido de mayor venta en el mercado dominicano, el precio del galón era de RD$20.14, suma compuesta por RD$11.52 de paridad de importación, RD$5.00 del impuesto específico, RD$0.76 de margen del distribuidor, RD$2.11 de margen de comercialización del detallista y RD$0.75 de comisión de transporte. Para esa fecha el Ministerio de Industria y Comercio (todavía sin el Mipyme) utilizó como referencia de costo una tasa de cambio de RD$16.66 por dólar.
Los considerandos de la novel legislación impositiva estaban vivos y hablaban de: “Que la República Dominicana es un país importador neto de energía primaria, condición que se realiza esencialmente importando toda la demanda de petróleo y combustibles derivados a precios que están sujetos a variaciones que se determina en el mercado internacional”.
– Que la factura de petróleo y derivados gravita marcadamente sobre la economía del país y en consecuencia, resulta conveniente introducir medidas que incentiven el consumo racional de los combustibles.
– Que adicionalmente es de suma importancia incentivar el consumo de aquellos combustibles con menor efecto negativo sobre el medio ambiente, así como la introducción al mercado nacional de otros combustibles de menor impacto ambiental.
– Que el Estado Dominicano está obligado a honrar sus compromisos financieros para poder mantener el crédito y garantizarle al país acceso a nuevos recursos y fuentes de financiamiento.
– Que la estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para lograr un crecimiento económico sostenido y que, por tanto, su preservación es de interés nacional.
– Que para garantizar dicha estabilidad macroeconómica es necesario hacerles frente a dichos compromisos con fuentes de ingresos del Estado que no generen una expansión monetaria y que desencadenen efectos adversos al buen desenvolvimiento de la economía del país.
– Que el mecanismo de recaudación fiscal establecido administrativamente mediante el llamado “diferencial del petróleo” implica un alto grado de discrecionalidad, lo cual en determinadas circunstancias pudiera provocar distorsiones en la economía del país.
– Que el proceso de modernización del Estado Dominicano requiere la eliminación del manejo discrecional de los precios de los combustibles a fin de que los precios de venta al público reflejen continuamente las condiciones cambiantes del mercado internacional.
– Que es posible establecer un marco legal impositivo para los combustibles, independiente de la necesidad de introducir posteriormente un marco legal de reforma, reordenamiento competitivo y un esquema regulatorio apropiado para este subsector del sector energía.
Esos argumentos estuvieron como soporte de la primera incursión formal en los combustibles como fuente importante de recaudación.
Segunda oleada impositiva
La segunda invasión recurrió a los derivados de petróleo como elemento complementario y se produjo con la ley 557-05, la reforma fiscal del 2005, parida en medio de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y en el proceso de apertura global e integración comercial que incluía el Tratado de Libre Comercio firmado por el país con Centroamérica y Estados Unidos (Dr-Cafta).
Para proponer esa ley, el Poder Ejecutivo argumentó varias situaciones, y una de ella fue que ya para el 2005 la aplicación del DrCafta implicaba la pérdida de ingresos que requería ser compensada” . Refirió que la eliminación de la Comisión Cambiaria que se aplicaba a las importaciones también restaba recursos fiscales. La pérdida de ingresos aduanales llamaba a fortalecer y aumentar las recaudaciones internas, argumento el Gobierno de entonces.
El Dr-Cafta fue firmado por el Gobierno encabezado por Hipólito Mejia y la aplicación real le tocó al presidente Leonel Fernández. Mejia sometió la ley para la primera gran incursión impositiva en los combustibles y Fernández la de la segunda.
En el caso de los combustibles, la ley 557-05, que alcanzó otras áreas como los ingresos y el patrimonio, se aprobó un impuesto ad-Valorem (al valor) de los combustibles líquidos y al GLP, que salió parcialmente de la protección estatal.
Con la nueva ley, que para los combustibles aprobó un 13 % sobre el valor, e incluyo al GLP, el costo de venta final de los derivados de petróleo varió su composición, con mayor carga impositiva.
Un cuarto de siglo después de la primera incursión impositiva, los combustibles reflejan una sobrexplotación que hasta el propio Gobierno admite implícitamente cuando subsidia y deja inalterable los precios de los derivados en momentos de alzas del crudo, con lo cual deja de aplicar el aumento que se produciría por el concepto ad valoren.
Para esta semana del 20 de abril, con el precio inmóvil de las gasolinas, el tipo premium en su costo de RD$314.10 tiene cargado los RD$168.54 de la paridad de importaciones, dos partidas de RD$71.85 y RD$26.97 de impuestos por las leyes 112-00 y 557-05.
Al costo de despacho del gasoil regular en la Refinería Dominicana de Petróleo, de RD$246.80, se les suman RD$52.27 yRD$28.06 de los dos impuestos, el específico y el ad valoren, respectivamente.
También se carga al gasoil y a las gasolinas dos pesos por galón, para un fondo destinado a mejorar y modernizar la flota vehicular del transporte, que en la práctica ha resultado en un mecanismo para el Fideicomiso Fimovit subsidiar el costo del pasaje en las tres termínales que operan en el Gran Santo Domingo, que tiene un precio de RD$35.00 y que según los estimados del órgano que las administra, implica una tarifa técnica de RD$72.00.
Mientras tanto, los dos grandes impuestos a los combustibles siguen engrosando las recaudaciones fiscales, con un aporte promedio de RD$7,500 millones mensuales, en tanto el presupuesto de los propietarios y conductores se encoge.
