Por Gregorio Montero
La doctrina administrativa reconoce y desarrolla distintas técnicas que sirven de soporte a la organización de la Administración Pública, las cuales han sido asumidas y reguladas ampliamente por el Derecho Administrativo; en ese orden, como formas o técnicas de organización administrativa, se conocen la centralización, la descentralización y la desconcentración, cada una de las cuales comporta sus propias características y fundamentos técnicos y jurídicos que las explican y las diferencian. Estas formas de organización orientan la creación y funcionamiento de instituciones públicas de distintas naturalezas, las cuales, bajo determinadas condiciones, desarrollan las competencias que les son asignadas. Aquí adquiere importancia el estudio de los denominados entes y órganos de la Administración Pública.
La centralización es la técnica de organización administrativa que permite que los órganos de la Administración Pública sean colocados y articulados para que, al momento de actuar en el ejercicio de sus legítimas competencias, lo hagan bajo un mismo orden jurídico y jerarquía. En ese sentido, el artículo 13 de la Ley No. 247, Orgánica de la Administración Pública, establece que la Administración Pública Central está conformada por un conjunto de órganos, cuyas competencias se ejercen en todo el territorio nacional, están bajo la dirección del o la Presidente de la República, y sus actos son imputados y comprometen al Estado, en tanto persona jurídica.
En cambio, la descentralización es la técnica de organización administrativa que supone la transferencia de competencias a personas jurídicas públicas distintas del Estado, las que ejercen plenamente en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. En nuestro país, tanto la doctrina como el derecho positivo reconocen dos tipos de descentralización administrativa, la funcional, que se expresa en los llamados organismos autónomos y descentralizados, que empiezan a desarrollarse a partir de la década de 1960, y la territorial, que se expresa en los gobiernos locales.
A los organismos autónomos y descentralizados se refiere el artículo 141 de la Constitución de la República, en el cual se dispone que estos deben ser creados por la ley, provistos de personalidad jurídica, y estar adscritos al sector de la Administración Pública que corresponda, en razón de la naturaleza o compatibilidad de sus funciones, bajo la vigilancia del ministro o ministra de dicho sector. De la misma manera, en cuanto a la Administración Local, el artículo 199 de la Constitución establece que el Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales son personas jurídicas de derecho público.
También, la referida Ley Orgánica, en sus artículos 40 y siguientes, reconoce, regula y desarrolla las formas la descentralización administrativa territorial y funcional; en el artículo 46 dispone que el Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales constituyen los entes territoriales fundamentales de la división política administrativa del Estado. El artículo 50 de la misma Ley establece que los organismos autónomos y descentralizados son entes administrativos provistos de personalidad jurídica de derecho público o privado.
La desconcentración es la técnica de organización administrativa que hace referencia a la trasferencia de determinadas funciones administrativas y técnicas a niveles administrativos subordinados jerárquicamente, con el único propósito de facilitar y descongestionar el nivel superior en el ejercicio de una determinada competencia, pero el poder de decisión respecto de la actividad desconcentrada se mantiene en dicho nivel central. La desconcentración también puede ser funcional y territorial. En ese orden, el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Administración Pública establece que los órganos que conforman la Administración Central, como los entes descentralizados, pueden contar con órganos administrativos desconcentrados, jerárquicamente subordinados y con facultades específicas para resolver la materia que se les asigne.
Como se puede constatar, el legislador ha mostrado un especial interés, el que está plasmado en el ordenamiento jurídico, por diferenciar los entes de los órganos, y es importante entenderlo con precisión, a fin de evitar y superar ciertas confusiones que se han venido presentando, las que sin duda resultan del desconocimiento o de interpretaciones incorrectas de las normas. En nuestro país los entes existen bajo distintas nomenclaturas, tales como Instituto, Corporación, Superintendencia, en ocasiones como Dirección General, entre otras; los órganos se identifican, principalmente, como Ministerio, Viceministerio, Dirección General, Dirección Nacional, Consejo Consultivo, Comisión, entre otros.
A continuación, algunas de las particularidades y características de los entes, reconocidas por la doctrina y el Derecho Administrativo, que los diferencian sustancialmente de los órganos:
- Los entes se crean y funcionan en el marco de la descentralización (los órganos en el marco de la centralización y la desconcentración administrativas).
- La creación de un ente es de reserva legal (algunos órganos, con jerarquía igual o menor que una Dirección General, pueden ser creados por vía de decreto).
- Los entes están dotados de personalidad jurídica propia (los órganos cuando actúan comprometen la personalidad jurídica del Estado).
- Los entes están dotados de patrimonio propio y de autonomía administrativa, financiera y técnica.
- Los entes tienen potestad de autorregulación.
- Los entes no están sometidos a la dependencia jerárquica de las autoridades centrales.
Es importante tener en cuenta que, a pesar de las citadas características particulares de los entes, las cuales en ocasiones son utilizadas como excusa para no rendir cuentas debidamente de la gestión, por aplicación del principio de adscripción, están sometidos al control de tutela administrativa y vigilancia por parte del ministro o ministra a cuyo Ministerio están adscritos; además, están sometidos al cumplimiento del ordenamiento jurídico general de la Administración Pública, a los sistemas de control administrativo y financiero del Estado, así como a la rectoría que, por mandato legal, ejercen los ministerios en sus respectivas áreas de competencia.
Comprender las diferencias conceptuales y jurídicas entre un ente y un órgano de la Administración Pública, es de vital importancia para el adecuado funcionamiento de estos. Para algunos resulta entender, por ejemplo, que el Instituto Agrario Dominicano, ente adscrito, tiene personalidad jurídica distinta de la del Estado, mientras que el Ministerio de Agricultura, órgano de adscripción, no tiene.
