Por Máximo Calzado Reyes
Las democracias no suelen deteriorarse de manera abrupta. Rara vez la erosión institucional comienza con la supresión de elecciones, la clausura de los parlamentos o la eliminación explícita de las libertades públicas. Con frecuencia, el desgaste del Estado de derecho inicia de forma más sutil, menos visible para la ciudadanía, pero profundamente corrosiva para el orden constitucional: cuando el propio Estado empieza a flexibilizar las reglas que limitan y controlan el uso de los recursos públicos.
En ese contexto debe analizarse la Ley núm. 16-26, una norma que autoriza el pago a contratistas del Estado y crea una comisión especial para la revisión de reclamaciones derivadas de obras ejecutadas con o sin contrato formal. Aunque presentada como una solución para atender deudas acumuladas y conflictos administrativos heredados, la ley plantea interrogantes de extraordinaria gravedad constitucional, financiera e institucional.
La cuestión es aún más delicada porque la Ley No. 16-26 entra en tensión con principios y disposiciones fundamentales contenidos en los artículos 138, 233, 234 y 238 de la Constitución de la República, así como con múltiples disposiciones de la Ley núm. 423-06 Orgánica de Presupuesto para el Sector Público.
El artículo 138 de la Constitución consagra el principio de juridicidad y establece que toda actuación de la Administración Pública debe estar sometida plenamente al ordenamiento jurídico. No se trata de una exigencia meramente formal. Constituye uno de los pilares esenciales del Estado constitucional moderno. La legalidad administrativa implica que ningún órgano público puede comprometer recursos estatales, generar obligaciones financieras o disponer del patrimonio público fuera de los procedimientos establecidos por la ley.
Igualmente, relevante es el artículo 233 de la Constitución, que organiza el régimen presupuestario sobre criterios de planificación, racionalidad financiera y autorización legislativa previa. El presupuesto público no es una simple herramienta contable; constituye uno de los principales instrumentos de control democrático sobre el gasto estatal. Su finalidad consiste precisamente en impedir que los recursos públicos sean comprometidos de manera discrecional, improvisada o carente de previsión financiera.
En la misma dirección apunta el artículo 234 de la Constitución, al disponer que toda modificación presupuestaria debe realizarse mediante procedimientos constitucionalmente válidos. El gasto público no puede nacer de acuerdos informales, decisiones administrativas irregulares o compromisos políticos asumidos al margen del marco legal. La autorización presupuestaria previa constituye una garantía democrática frente al uso arbitrario del dinero de los contribuyentes.
Por su parte, el artículo 238 establece que la asignación del gasto público debe responder a criterios de transparencia, eficiencia, economía, prioridad y equidad territorial. Estos principios no sólo orientan la distribución de los recursos estatales, sino que también exigen que cada peso ejecutado pueda ser rastreado, justificado y sometido a mecanismos efectivos de control.
Sin embargo, la realidad que subyace detrás de la Ley No. 16-26 parece reflejar exactamente lo contrario. La propia existencia de la norma constituye una admisión implícita de que durante años se desarrollaron proyectos públicos bajo esquemas administrativos defectuosos, caracterizados por contratos incompletos, modificaciones contractuales irregulares, cubicaciones controvertidas y obligaciones financieras cuya génesis escapa, al menos parcialmente, a los mecanismos ordinarios de control presupuestario.
Desde luego, una cosa es reconocer que el Estado no debe beneficiarse injustamente de obras efectivamente ejecutadas por contratistas. El principio de buena fe y la prohibición del enriquecimiento sin causa constituyen valores jurídicos legítimos que merecen protección. Pero una cuestión muy distinta es transformar una situación excepcional en una política pública de regularización generalizada.
La Ley Orgánica de Presupuesto No. 423-06 fue concebida para evitar precisamente este tipo de situaciones. Su arquitectura normativa descansa sobre una premisa fundamental: ningún gasto público puede ejecutarse válidamente sin apropiación presupuestaria, disponibilidad financiera, autorización legal y registro previo. El control presupuestario existe para impedir la irregularidad, no para normalizar después de ocurrida.
Por ello, la señal que puede derivarse de esta legislación resulta particularmente preocupante. Si las obligaciones surgidas fuera de los mecanismos legales terminan siendo reconocidas y pagadas mediante procesos extraordinarios de validación, el mensaje institucional que recibe la Administración Pública es inequívoco: primero se incumplen las reglas; después se construyen los mecanismos para legitimar sus consecuencias.
Las repercusiones de esta lógica trascienden el caso concreto de los contratistas beneficiarios. Afectan la credibilidad del sistema de contrataciones públicas, debilitan la confianza en los controles presupuestarios, erosionan la disciplina fiscal y generan incentivos perversos para futuras actuaciones administrativas. Más grave aún, crean espacios de discrecionalidad que pueden convertirse en terreno fértil para prácticas de opacidad, clientelismo y corrupción.
La comisión creada por la Ley No. 16-26 merece una atención particular. Al otorgar amplias facultades para evaluar, validar y recomendar pagos respecto de reclamaciones complejas y heterogéneas, se corre el riesgo de concentrar un poder extraordinario sobre recursos públicos sin que la ley establezca con suficiente claridad los límites, criterios objetivos, estándares probatorios y mecanismos de rendición de cuentas que deberían acompañar una función de semejante trascendencia financiera.
En definitiva, las democracias constitucionales no se sostienen únicamente sobre la celebración periódica de elecciones. También descansan sobre la existencia de instituciones capaces de imponer límites efectivos al ejercicio del poder y al manejo de los recursos públicos. La disciplina presupuestaria, la legalidad administrativa y la transparencia financiera forman parte de esos límites invisibles que protegen el interés general.
Por tales razones, la Ley No. 16-26 presenta serios cuestionamientos de constitucionalidad y legalidad. Sus contradicciones normativas, sus silencios regulatorios y la amplitud de las facultades conferidas a la comisión creada por la ley abren grietas preocupantes en el sistema de control del gasto público. Más que una simple solución administrativa a reclamaciones pendientes, la norma corre el riesgo de institucionalizar una práctica peligrosa: la sustitución de la legalidad preventiva por la regularización posterior. Y cuando un Estado comienza a normalizar sus propias irregularidades, lo que está en juego ya no es únicamente el pago de determinadas acreencias, sino la fortaleza misma del orden constitucional que garantiza la integridad de las finanzas públicas.
