Por Gregorio Montero
No podemos dejar de recordar que organizar es un proceso que exige ordenar y coordinar todos los recursos disponibles para lograr con eficiencia los objetivos y las metas que han sido trazados, por lo que se requiere de sistemas que funcionen sin mayores inconvenientes. En lo que respecta a la Administración Pública, organizar implica una función administrativa que fija competencias, responsabilidades, jerarquías, recursos económicos, personas, etc., para contribuir al logro del bienestar social; así de complejo es.
En nuestro país existen formalmente 22 ministerios, sin contar tres instituciones que, desde distintas vertientes, reciben un tratamiento similar, a saber: la Procuraduría General de la República, la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo y la Contraloría General de le República. Dado que el artículo 134 de la Constitución establece que los ministerios creados por ley son responsables del despacho de los asuntos del gobierno, y reconociendo la misión singular que la Carta Magna les asigna, que se concreta en las competencias específicas que les confiere la ley, es elemental entender que estos deben contar con un diseño institucional que les sirva de medio eficaz para ejecutar su determinante rol en el seno de la arquitectura de la Administración Pública.
El mismo artículo citado agrega que para despachar sus propios asuntos los ministerios contarán con los viceministros que se consideren necesarios; luego, en el artículo 136 se lee que las atribuciones de los ministros y viceministros serán determinadas por ley. Estas disposiciones constitucionales han sido de gran significado para el esfuerzo histórico que se ha desplegado con miras a contar en el sector público con estructuras organizativas fundadas en principios, tales como jerarquía, racionalidad, economía, eficacia, eficiencia, y otros que se establecen en el artículo 138, y que tienden a asegurar que los entes y órganos sean organizados atendiendo al interés general y a la necesidad de calidad y efectividad en la prestación de los servicios públicos.
Como parte del desarrollo de los citados postulados constitucionales, la Ley No. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, ha fijado con claridad en su artículo 24 el mandato de que los ministerios son las unidades básicas del Poder Ejecutivo, teniendo bajo su responsabilidad la planificación, dirección, coordinación y ejecución de la función administrativa del Estado; en el mismo orden, son responsables de la formulación, adopción, seguimiento, evaluación y control de las políticas públicas, las estrategias, los planes generales, programas, proyectos y servicios concernientes a las competencias que les han sido asignadas y sobre las que ejercen su rectoría. Como se puede ver, la importancia del rol de los ministerios de Estado está fuera de discusión.
Continuando con el desarrollo normativo adjetivo, el artículo 25 de la Ley es categórico al señalar, despejando cualquier duda, que el ministro o ministra es la máxima autoridad de la Administración Pública en el ámbito de su competencia, por lo que es dotada de amplias prerrogativas de jerarquía y de tutela administrativa para garantizar el adecuado funcionamiento del sector a su cargo. También, el artículo 26 establece que los órganos administrativos del Poder Ejecutivo deben estar incorporados a los ministerios, debiendo regirse por el principio de jerarquía bajo la autoridad superior del ministro o ministra; en el caso de los entes descentralizados funcionalmente, serán adscritos al ministerio que corresponda, sometidos así a la tutela administrativa.
En lo atinente a la organización interna de los ministerios, el artículo 27 de la Ley dispone que la misma debe ser establecida mediante reglamento del presidente de la República, a propuesta del Ministerio de Administración Pública, que debe ser elaborada en coordinación con el ministerio que corresponda; dicha propuesta debe elaborarse atendiendo a los principios y reglas básicas de organización y funcionamiento de la Administración Pública que manda la propia Ley Orgánica. Respecto de los viceministerios, el artículo 31 establece que en cada ministerio habrá hasta seis, debiendo existir solo para encargarse de la coordinación, evaluación y control de uno o más subsectores homogéneos de la actividad sustantiva del ministerio.
Visto hasta aquí, quedan claras las disposiciones constitucionales y legales que rigen la organización de los ministerios en términos generales, entiéndase los órganos con nivel de dirección general, nacional y equivalentes, los consejos y comisiones que sean creados por ley; ahora bien, cómo se hace para dotar a los ministerios de la estructura organizativa específica que les permita cumplir con éxito su misión, tomando en cuenta la diversidad y la complejidad técnica que les caracteriza. El Decreto No. 353-24, que aprueba el Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de la Administración Pública, dispone en su artículo 20, párrafo I, que lo relativo a los departamentos, divisiones y secciones de los ministerios será determinado por resolución conjunta del Ministerio de Administración Pública y el ministerio correspondiente.
A este respecto, el Ministerio de Administración Pública ha fijado algunos criterios técnicos que precisan los principios y normas vigentes a través de los Manuales de Organización y Funciones del Sector Público; con ellos sustenta la estructura básica que orienta la organización y reorganización de los ministerios y demás órganos, y los entes en la República Dominicana. Es así que, concretamente, la estructura organizativa de un ministerio de Estado, además de los señalados anteriormente, puede contener internamente los niveles jerárquicos siguientes: Dirección de Área, Departamento, División y Sección; la asignación de cada uno de ellos responde a criterios técnicos que han sido ampliamente tratados por la ciencia de la administración y por otras.
Esta estructura jerárquica de las unidades administrativas se fundamenta en la clasificación de las funciones institucionales que hace el artículo 21 del citado Reglamento, que considera el tipo de funciones y el nivel de responsabilidad de cada ministerio. En este sentido, se distinguen funciones sustantivas, que se identifican con la misión o razón de ser del ministerio, con el cumplimiento de todo el ciclo de política pública que le ha sido encomendada; las funciones de apoyo, que son las que sirven de instrumento para el logro de la misión, como planificación, presupuesto, administrativa, financiera, gestión de recursos humanos, jurídica, etc.; funciones consultivas y funciones de asesoría, vinculadas a la experticia y saberes técnicos de propios y particulares que aportan sus conocimientos.
En el artículo 22 se sigue diciendo que, con base en la estructura jerárquica señalada, las funciones sustantivas de los ministerios se distribuyen en viceministerios, direcciones generales, direcciones de áreas, departamentos, divisiones y secciones, y que las funciones transversales que son de apoyo administrativo y técnico se distribuyen en direcciones de áreas, las que están directamente relacionadas con el despacho del ministro o ministra, conforme con el modelo de organización para sistemas comunes y transversales aprobado por el Ministerio de Administración Pública. De conformidad con el artículo 23, esta estructura jerárquica puede ser establecida por el ministerio de que se trate, con el acompañamiento técnico del Ministerio de Administración Pública, observando en todos los casos los principios establecidos en la Constitución y la Ley.
De lo dicho anteriormente es que surge la estructura básica para la organización de los ministerios, con los que se procura dar coherencia a su organización y funcionamiento. Los distintos modelos de estructura recomendados por el Ministerio de Administración Pública se basan en los criterios y reglas que sirven de base a la distribución de unidades administrativas, o departamentalización, como también se le conoce, para lo que se toma en cuenta, concretamente, la complejidad técnica de las competencias asignadas, su importancia para el logro de los fines del Estado, el tamaño de la institución, la cantidad de personal requerido, la presencia territorial, la responsabilidad que se asume por el ejercicio de las atribuciones, entre otras.
En síntesis, la estructura básica de los ministerios permite organizar y jerarquizar la actividad administrativa del Estado, tomando en cuenta los niveles que mejor se identifican: dirección estratégica, de asesoría, operativo, de control y de apoyo; todos ellos, debidamente consignados en el organigrama y asumiendo cada uno de forma efectiva su rol, hacen posible el funcionamiento armónico, la gobernanza interna y el cumplimiento de la misión ministerial.
