Por Gregorio Montero
La actuación de los entes y órganos pertenecientes a la Administración Pública está sometida, en términos generales, a un conjunto de principios y criterios que condicionan su efectividad y permiten que esta se ejerza razonablemente sobre los particulares. Son precisamente estos principios los que garantizan que las autoridades emitan sus actos administrativos observando el interés general, las competencias que les han sido atribuidas y el ordenamiento jurídico que les habilita. En términos específicos, las instituciones y las autoridades también están sometidas a ciertos criterios y formalidades que condicionan la eficacia de los actos administrativos que resultan de su actuación, los que deben ser seguidos de forma rigurosa y sin excusas.
Como hemos dejado constancia en otros trabajos, el acto administrativo es, en principio, la declaración o decisión que pone de manifiesto la voluntad de una autoridad pública en el ejercicio de sus competencias, con la que crea, modifica, altera o extingue derechos, dentro de un ámbito jurídico determinado. Los actos administrativos comportan características que les son propias y generan efectos jurídicos sobre las personas, que pueden ser favorables, porque les producen beneficios, o gravosos, porque les restringen o limitan prerrogativas.
Por tales motivos, de conformidad con la doctrina y el Derecho, están sometidos a un conjunto de requisitos que han sido clasificados teniendo en cuenta el fondo y la forma, cuyo cumplimiento determina su pertinencia en el ordenamiento jurídico. Dentro de los requisitos de forma se encuentra, en efecto, la motivación del acto administrativo, que condiciona su validez, y consiste en la exteriorización formal de las razones de hecho y de derecho que justifican su emisión, tomando en consideración la coherencia o razonabilidad que debe existir entre los hechos que se presentan y los fundamentos jurídicos que se esgrimen para justificar la decisión.
La motivación es una figura jurídico-administrativa a la que el Derecho Administrativo le ha dedicado particular atención, ya que contribuye en buena medida a evitar excesos de poder y a garantizar la seguridad jurídica de las personas frente a la administración; es también una limitante de la discrecionalidad administrativa y un freno a las injusticias. Sobre esta figura han existido históricamente, y siguen existiendo, importantes controversias relacionadas con los motivos que deben fundamentarla; muchas de ellas responden al contexto y a las características políticas y jurídicas específicas de cada país; lo importante es que los aportes doctrinarios han permitido configurar jurídicamente dicho instituto haciendo las adaptaciones necesarias a cada realidad.
En cuanto a las circunstancias o razones de hecho que deben ser ponderadas en la motivación del acto administrativo, se asumen como tales todas las situaciones o sucesos ocurridos, verificables en una realidad concreta, que obligan a la autoridad competente a reaccionar o intervenir ante la conducta de una persona que se considera inapropiada y reprochable, e identificar un marco jurídico que se presume ha sido transgredido.
Las motivaciones de hecho ayudan a entender y demostrar las razones por las que en un momento determinado procede la aplicación de una norma, aseguran que la autoridad competente actúe de manera responsable, evitando que lo haga al margen de la realidad objetiva, así como abren la posibilidad para entender con certeza las vías posibles para la defensa y la impugnación de las medidas.
Como ejemplo de lo dicho anteriormente, podríamos hacer referencia a un servidor público sobre el cual pesa la sospecha de que ha cometido una falta disciplinaria en el ejercicio de sus funciones, en este caso, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, procede que se inicie un procedimiento administrativo sancionador, mediante el cual habrá de determinarse si en realidad existe el ilícito administrativo. En el marco del procedimiento debe identificarse con claridad absoluta el hecho concreto que sirve de fundamento a la imputación, lo que implica documentar la conducta, acción u omisión indebida, que se presume constituye una infracción, las circunstancias en que esta se ha producido y las normas prescritas que se presumen contrariadas.
En lo atinente a las situaciones de derecho que deben usarse para motivar un acto administrativo determinado, hay que tener en cuenta que estas se refieren, principalmente, a las competencias asignadas a los entes y órganos, que les habilita para decidir en una dirección u otra, al marco normativo aplicable en cada caso y a los principios jurídicos identificados. En este sentido, aparecen como condicionantes de la validez de dichos actos el señalamiento expreso de las competencias y las normas que le capacitan para actuar en el caso específico, la cita de las disposiciones jurídicas, en cualquiera de sus categorías, que sustentan la decisión emitida, la explicación de los principios que orientan la actuación, así como una explicación diáfana de la conexión existente entre los hechos y las normas.
Siguiendo con el mismo ejemplo anterior, aquí procede que, expuestas en la motivación del acto las situaciones de hecho, como establecimos, deben ser citadas también las normas de la función pública, concretamente de la Ley No. 41-08, que otorgan competencia a las autoridades públicas para imponer sanciones a servidores o funcionarios estatales respecto de los hechos ilícitos que se indilgan, las disposiciones específicas que tipifican y sancionan dichos ilícitos, los principios que sirven de orientación a la decisión tomada, tales como igualdad, justicia, tipicidad, debido proceso, proporcionalidad, etc. De la misma manera, es preciso establecer en la misma decisión la correspondencia o proporcionalidad que existe entre los hechos cometidos, las previsiones normativas y la sanción impuesta.
Como ha apuntado el ius administrativista y profesor argentino Pedro José Jorge Coviello (2012), refiriéndose al fundamento de la motivación del acto administrativo, la forma republicana implica la publicación de los actos de gobierno, lo que permite que las personas no solo conozcan de la acción que lleva a cabo el Estado, sino también la razón que lo mueve a actuar de esa forma. Ya otros autores, como Julio Rodolfo Comadira (2002), consagrado tratadista, también argentino, había fundamentado la motivación del acto administrativo en los principios republicanos que imponen a la Administración Pública rendir cuentas de sus actos.
El ordenamiento jurídico dominicano, específicamente la Ley No. 107-13, de Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, ha dispuesto en su artículo 8 que el acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de función administrativa por una Administración Pública, o por cualquier otro órgano o ente público que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros. A seguidas agrega en el artículo 9 que sólo se considerarán válidos los actos dictados por órgano competente, siguiendo el procedimiento establecido y respetando los fines previstos por el ordenamiento jurídico para su dictado.
A propósito del título en que se fundamenta al presente artículo, el párrafo II del citado artículo 9 establece que la motivación se considerará un requisito de validez de todos aquellos actos administrativos que se pronuncien sobre derechos, tengan un contenido discrecional o generen gasto público, sin perjuicio del principio de racionalidad que prevé la misma ley.
Como se puede observar, los actos administrativos, sean reglados o discrecionales, están sometidos en nuestro entorno al requisito de la motivación, de no ocurrir esta, los mismos están destinados a desaparecer, a ser extirpados del ordenamiento jurídico dominicano, a pesar del rol determinante que sabemos juegan los actos administrativos en el proceso de ejecución y concreción de las leyes que en el Estado de Derecho rigen el funcionamiento de la Administración Pública y el comportamiento de sus autoridades.
Además de lo dicho, la motivación del acto administrativo encuentra sustento en nuestro país, en sentido general, en principios de la Administración Pública que han sido consagrados jurídicamente, tales como interés general, juridicidad, transparencia, publicidad y debido proceso. De hecho, estos principios tienen una conexión directa con el principio de motivación que le sirven de complementación y, en muchas ocasiones, de justificación; si analizamos bien, nos daremos cuenta que la motivación, sin los demás principios citados, pierde sentido.
