Por Gregorio Montero
Somos abanderados de la tesis, muy conocida entre los administrativistas, que plantea que una exitosa gestión de los recursos humanos que están al servicio de las instituciones gubernamentales depende de la aplicación integral de los distintos subsistemas de gestión de personal; cada subsistema (reclutamiento y selección, evaluación, capacitación, etc.) debe desarrollarse en secuencia, pues solo así se puede garantizar que cada cual tribute al proceso de mejora institucional como corresponde. Dentro de estos subsistemas existe uno de extrema complejidad, pero igual de importante, el de la gestión salarial, también denominado gestión retributiva, donde se incluye lo concerniente al salario base, a los beneficios y a los incentivos.
En este trabajo nos vamos a referir casi exclusivamente al salario base, ya en un artículo publicado en Pronosticamedia.com el 27 de febrero de 2024, con el título “Aplicar el Sistema Salarial en el Sector Público”, abordamos la cuestión retributiva de manera general. De lo planteado anteriormente queremos recordar, para no perder el contexto, que el salario en el sector público, como en el privado, tiene una importancia central, pues su asignación se encuentra asociada a la posibilidad de atraer y retener buenos talentos en las organizaciones, pero, en el caso concreto de las instituciones estatales, dicha asignación está supeditada a la observación y cumplimiento de principios y procedimientos jurídicos y técnicos que representan, si se quiere, restricciones.
El extinto especialista y maestro dominicano Víctor Melitón Rodríguez (1993), expresó que es importante aplicar métodos objetivos para determinar los salarios que deben ser asignados a los empleados, donde inciden principios y criterios como la valoración objetiva de los cargos, el tipo de tarea a desarrollar, los requerimientos profesionales y técnicos que se exigen, las condiciones en que se ejecutan las funciones, la responsabilidad que se asume, entre otros. En la Administración Pública, todos estos principios y criterios son parte del contenido del Derecho Administrativo, específicamente del Derecho de la Función Pública, con el propósito de dotar la administración salarial de transparencia, certeza y predictibilidad.
El salario, conceptualmente, también se vincula a la productividad, a la supervivencia y a la dignidad del servidor público, así como a la sostenibilidad financiera de las instituciones; por tal motivo, principios como justicia, equidad, racionalidad, cohesión, mérito, y otros, son cruciales para la gestión del sistema retributivo, y lo más correcto es que se inscriba siempre en el marco de una política salarial, pues un enfoque de política aporta ejes transversales aplicables a todos los organismos estatales, y contribuyen grandemente a una determinación coherente de salarios. Además, vale entender que el salario asume un carácter de derecho fundamental para los trabajadores, que se administra basado en los criterios que se establecen legalmente.
El salario en el sector público no es solo un mecanismo de gestión de personal, es también una herramienta de planificación y de gestión presupuestaria, que aporta a la calidad y mejora de las instituciones del gobierno y a direccionar de forma correcta el gasto público. El sistema salarial es también un instrumento de transparencia, si tomamos en cuenta que el gobierno dominicano en salario invierte aproximadamente un 24% del total de su presupuesto anual; esto obliga a que los rubros salariales sean administrados con tal diafanidad que la ciudadanía pueda escrutar los detalles y entender y sentir que las autoridades reciben las retribuciones que en buen derecho y en buena administración les corresponden.
Todas estas aristas de análisis citadas obligan a establecer límites y restricciones jurídicas a las autoridades que tienen facultad para fijar salarios en los entes y órganos públicos; en el caso dominicano, estas restricciones han sido puestas de manifiesto en la Carta Magna y en las leyes adjetivas que regulan el tema. Además, se verifican en los procedimientos que las normas reglamentarias, las resoluciones y los instructivos disponen para aprobar las escalas salariales del sector público y sus distintos componentes, conforme a criterios universales relacionados con las condiciones económicas generales del país, como el costo de vida y de la canasta familiar, el nivel de inflación, las posibilidades financieras del Estado, y otras valoraciones.
En este sentido, la restricción más importante se encuentra estipulada en el articulo 140 de la Constitución, al referirse a la regulación del incremento de las remuneraciones de los altos cargos; prohíbe con claridad a toda institución pública o entidad autónoma que maneje fondos públicos establecer normas dirigidas a incrementar la remuneración o beneficios a sus incumbentes o directivos para el mismo periodo en el que ellos ejercen sus cargos; pueden hacerlo, pero para que sea efectivo en un periodo posterior al suyo. Con esto se procura poner freno a la tentación permanente de ciertas autoridades de usar su poder para disponer aumentos salariales en su propio favor o beneficio, lo que sin duda resta valor a los principios de equidad y racionalidad.
Es también la Constitución la que ordena en su artículo 144 que la ley se encargue de establecer las modalidades de compensación de los funcionarios y empleados del Estado, disponiendo dicho artículo que esto se haga de conformidad con los criterios de mérito y las características de la prestación del servicio. En síntesis, se limita al legislador a observar criterios y principios de carácter técnico y científico al momento de regular el subsistema de remuneración de los servidores públicos, según los cuales deben ser considerados no solo factores internos de las instituciones, sino también factores externos; queda habilitado el legislador, además, para establecer las sanciones administrativas que sean necesarias ante las violaciones de dichas disposiciones.
De manera concreta, la Ley No. 105-13, que tiene por objeto establecer la regulación común de la política salarial del sector público dominicano, para garantizar remuneración equitativa y motivar el rendimiento y productividad en los entes y órganos, establece restricciones para fijar salarios que deben ser observadas por todas las instituciones del Estado, incluidos los poderes públicos y los órganos constitucionales. Dentro de dichas restricciones están los principios que según el artículo 5 deben seguirse, como equidad, democrático, que busca alinear igualdad, eficiencia, mérito e imparcialidad, conexión con los objetivos estratégicos, consistencia entre políticas y acciones, equilibrio, jerarquía salarial y complejidad.
Otra restricción, sin duda, es la contenida en el artículo 12, que establece una escala de remuneraciones, o más bien un tope superior para los principales altos cargos, entiéndase, el presidente de la República, los presidentes de los demás poderes públicos, los presidentes de los órganos constitucionales, los ministros y equivalentes, y el Defensor del Pueblo. Al establecerse este tope salarial por ley, cosa con la que no estamos de acuerdo, ya lo hemos manifestado, queda claro que su modificación o variación debe hacerse también por ley; esto limita, de forma excesiva, la potestad de las autoridades de dichos organismos para modificar ciertos rubros retributivos, aun bajo el reconocimiento de que los montos de los topes estén desfasados.
En este orden, el principio de jerarquía salarial, artículo 5.6 de la referida Ley, coloca una restricción o límite que ha generado gran desavenencia, ya que plantea que ningún funcionario público puede devengar un salario mayor que el del titular o titulares de los poderes del Estado, de los órganos y entes de origen constitucional y de los entes y órganos del ámbito del Poder Ejecutivo; de la misma manera, los servidores públicos no pueden percibir un salario mayor al del cargo inmediatamente superior. Recordar que el tope del salario del presidente de la República es de 450 mil pesos, lo que restringe la fijación de salarios del resto de las autoridades y condiciona todas las escalas salariales que se puedan diseñar en el sector público.
Otra limitación importante viene a ser el régimen de consecuencias o de sanciones que imponen los artículos 32 y 33 de la comentada Ley, donde se plantea incluso que la violación a este puede dar lugar a juicio político, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 80 y 83 de la Constitución.
Con estas restricciones y limitaciones jurídicas el legislador procura reducir los niveles de discrecionalidad administrativa de las autoridades en materia salarial, la que puede llevar a que estas incurran en arbitrariedad, auto favoritismo, clientelismo, opacidad, desviación de poder, inequidad y afectación del equilibrio financiero del Estado, y con esto, en consecuencia, afectar la confianza de la ciudadanía en el Estado y sus instituciones.
