Por Bernardo Hirán Sánchez Melo, ph.d.
Recientemente, el ministro de Hacienda y Economía, Magín Díaz, afirmó que en el país existen “impuestos que no se justifican”. La expresión reabre un debate de fondo sobre la necesidad de una reforma tributaria profunda, orientada no solo a elevar la recaudación mediante una mayor eficiencia del sistema impositivo, sino también a revisar y, cuando corresponda, eliminar figuras de escaso rendimiento, limitada utilidad fiscal o dudosa racionalidad administrativa.
A partir de ese señalamiento, en esta entrega presento un análisis sustentado en las estadísticas de ingresos correspondientes al período 2014-2025, publicadas por la DIGEPRES, con el propósito de examinar si la evidencia recaudatoria respalda ese planteamiento.
Conviene subrayar que el examen detallado de los ingresos públicos no solo permite conocer la arquitectura económica del Estado, su capacidad real para financiar políticas públicas y la naturaleza de su relación fiscal con la sociedad; también aporta criterios objetivos para valorar la pertinencia de mantener determinadas figuras tributarias, tanto por su aporte efectivo a la recaudación como por los costos administrativos que entraña su gestión.
Si bien los ingresos públicos registraron en el período 2014-2025 un crecimiento nominal acumulado cercano al 199 %, como resultado tanto de la expansión de la economía como del fortalecimiento de la capacidad recaudatoria del aparato fiscal, lo más relevante no radica únicamente en la magnitud de ese aumento, sino en la composición misma de tales ingresos.
En promedio, durante el período analizado, los ingresos corrientes representaron el 99.43 % del total, mientras que los ingresos de capital apenas alcanzaron el 0.57 %. Ello evidencia que el financiamiento ordinario del Estado dominicano no descansa en la venta de activos, la recuperación de inversiones ni en fuentes extraordinarias de capital, sino, fundamentalmente, en flujos corrientes y recurrentes. Ese rasgo aporta estabilidad a las finanzas públicas, pero al mismo tiempo pone de manifiesto una marcada dependencia del ciclo económico interno y de la eficacia del sistema tributario.
Dentro de los ingresos corrientes, los impuestos explicaron en promedio el 91.35 % del total de los ingresos públicos. El resto se repartió entre ventas de bienes y servicios, rentas de la propiedad, transferencias, contribuciones a la seguridad social, multas y otros ingresos menores. La conclusión es inequívoca: el Estado dominicano se financia, esencialmente, mediante impuestos. Esa centralidad del ingreso tributario obliga a mirar con detenimiento no solo cuánto se recauda, sino también quién soporta la carga, a través de qué figuras impositivas y con qué grado de eficiencia.
El rasgo más significativo del período analizado es el predominio de los impuestos indirectos. Si se toman como referencia el peso de los impuestos sobre bienes y servicios y el de los impuestos sobre el comercio exterior, ambos grupos explican en conjunto el 56.09 % de los ingresos totales y el 61.40 % de todos los impuestos. Solo los impuestos sobre bienes y servicios representaron, en promedio, el 50.03 % del total de ingresos y el 54.77 % de la recaudación tributaria. Por su parte, los impuestos sobre el comercio exterior aportaron el 6.06 % de los ingresos totales y el 6.63 % de los impuestos.
Estas cifras revelan que el corazón del sistema tributario dominicano sigue descansando en gravámenes vinculados al consumo, a la circulación de mercancías y a las transacciones. Desde el punto de vista distributivo, ello merece atención, porque los impuestos indirectos tienden a recaer, proporcionalmente, con mayor fuerza sobre los hogares de ingresos medios y bajos, al gravar el gasto antes que la capacidad económica de los contribuyentes. En otras palabras, el fisco capta con relativa facilidad, por la vía del consumo, lo que recauda con mayor dificultad por la vía de la renta y de la riqueza.
Los impuestos directos, en cambio, tienen un peso menor. Sumando los impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital, más los impuestos sobre la propiedad, se obtiene una participación promedio de 35.14 % del total de ingresos y de 38.47 % del total de impuestos. Dentro de este bloque, los impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital aportaron el 30.48 % del total de ingresos y el 33.36 % de la recaudación tributaria. Los impuestos sobre la propiedad, por su parte, representaron el 4.66 % de los ingresos y el 5.10 % de los impuestos.
Esta composición ofrece una lectura clara: el país ha avanzado en la recaudación proveniente de personas físicas y empresas, pero todavía no lo suficiente como para desplazar el predominio de los tributos indirectos. La brecha entre ambos tipos de imposición sigue siendo amplia: en promedio, los impuestos directos equivalen al 5.14 % del PIB, mientras los indirectos alcanzan el 8.46 % del PIB. En tanto, la presión tributaria total se ubicó en 13.61 % del PIB durante el período, con una recuperación apreciable en los últimos años respecto al bache de 2020. Aun así, el nivel sigue reflejando un margen estrecho para financiar demandas crecientes de infraestructura, seguridad, salud, educación y protección social.
El detalle de los renglones tributarios también deja ver una dispersión poco eficiente. Existen figuras con una capacidad recaudadora prácticamente simbólica. El impuesto sobre la constitución de compañías por acciones y en comandita apenas representó alrededor de 0.03 % de los impuestos, mientras el renglón de transacciones o traspasos de vehículos de motor se movió en torno a 0.01 %. Los derechos consulares apenas aportaron, en promedio, 0.02 % del total de ingresos; los impuestos ecológicos, 0.12 %; y los impuestos diversos, una fracción prácticamente nula. Incluso, en relación con el PIB, algunas de estas figuras apenas rondan milésimas o diezmilésimas porcentuales, lo que reabre la discusión sobre la conveniencia de mantener tributos costosos de administrar y de escasa productividad.
Algo similar ocurre con otros componentes no tributarios. Las contribuciones a la seguridad social representaron solo 0.46 % de los ingresos; las transferencias del sector privado, 0.0007 %; y las transferencias del sector público, 0.94 %. En conjunto, estos datos muestran que la estructura de ingresos públicos está poco diversificada. Cuando se observa el conjunto, el mensaje de fondo es claro: el Estado cuenta con una base fiscal concentrada y relativamente rígida; recauda mucho por impuestos, sobre todo por impuestos al consumo, y muy poco por otras fuentes complementarias.
Aplicando al conjunto examinado un criterio de “muy baja recaudación” —esto es, tributos que aportan menos de 0.25 % del total de ingresos—, el primer resultado relevante es que los casos verdaderamente ultramarginales son Impuestos diversos (0.000262 %), Impuesto sobre transacciones de vehículo de motor (0.010863 %), Derechos consulares (0.018663 %) e Impuesto sobre la constitución de compañías por acciones y en comandita (0.028014 %). Luego aparece un segundo grupo de baja recaudación, aunque menos extremo: Impuestos ecológicos (0.124691 %), Sucesiones y donaciones (0.172982 %) e Impuesto sobre transferencia de bienes muebles (0.205036 %). El valor más pequeño de todos no es 0.003 %, sino 0.000262 % del total de ingresos, correspondiente a Impuestos diversos.
Ahora bien, que un impuesto recaude poco no significa, por sí solo, que deba eliminarse. Algunos de esos tributos lucen realmente prescindibles o consolidables; otros, aunque de bajo rendimiento, cumplen funciones de equidad, formalización, registro o corrección ambiental. Por eso, una revisión seria debe distinguir entre baja recaudación, debilidad administrativa y falta de justificación económica.
En ese orden, presento de manera clasificada las categorías de impuestos que, a mi juicio, podrían ser eliminadas, consolidadas o rediseñadas administrativamente.
Primer grupo: candidatos fuertes para eliminación o consolidación administrativa
El caso más claro es Impuestos diversos. En la clasificación presupuestaria oficial aparece como una categoría residual, no como una figura tributaria nítidamente individualizada con una ley propia visible; en otras palabras, parece más bien un cajón de sastre contable que un impuesto autónomo. En una reforma seria, esta partida debería desaparecer como rubro separado y absorberse dentro de categorías correctamente identificadas.
El segundo caso fuerte son los derechos consulares. La documentación histórica oficial de la DGII los vincula a las Leyes 13-70 y 62-70, modificadas por la Ley 99-71, y en sus boletines estadísticos indica que quedaron eliminados a partir de 2008 en el marco del DR-CAFTA. Si en series recientes aún aparecen montos asociados a este concepto, ello podría responder a rezagos, arrastres contables o reclasificaciones; en términos de política tributaria, no parece una figura que deba seguir ocupando un espacio propio.
En ese mismo grupo colocaría el renglón relativo a transacciones o traspasos de vehículos de motor. La documentación histórica de la DGII identifica el impuesto sobre traspaso de vehículos de motor y remite, para su configuración vigente, al artículo 9 de la Ley 173-07, que unificó en una tasa de 2 % ad valorem las transferencias de vehículos. Precisamente por su aporte ínfimo y por la posibilidad de que, en la práctica clasificatoria, este renglón se solape con otros conceptos vehiculares o registrales, sería razonable evaluar su simplificación o su fusión dentro de un esquema administrativo más claro.
También merece una revisión fuerte el Impuesto sobre la constitución de compañías por acciones y en comandita. La base legal aparece con claridad en la documentación oficial de la DGII: Ley 1041-35, modificada por las Leyes 3567-53, 288-04 y 173-07, además de la legislación societaria posterior. Jurídicamente existe y está bien identificado; el problema es económico: recauda poco y, además, grava el acto mismo de formalización empresarial. En términos de reforma, aquí la mejor tesis no es conservarlo por inercia, sino preguntarse si no convendría sustituirlo por una tasa fija de registro o por un esquema menos distorsionante, porque un impuesto de entrada a la formalidad no parece la mejor señal para el clima de negocios.
Segundo grupo: impuestos de baja recaudación, pero no necesariamente innecesarios
Los impuestos ecológicos recaudan poco en la serie analizada, pero su base legal es precisa. La DGII los identifica con el impuesto a las emisiones de CO2 y remite a la Ley 253-12, complementada por la Norma General 06-12, que regula su aplicación a los vehículos al momento del registro. Aquí la baja recaudación no prueba inutilidad. Se trata de un tributo con finalidad extrafiscal: corregir conductas y encarecer activos más contaminantes. Puede discutirse su rediseño o ampliación, pero no su supresión automática solo porque recaude poco.
Con Sucesiones y donaciones ocurre algo parecido. La base legal parte de la Ley 2569-50 y sus modificaciones posteriores, y la propia DGII mantiene hoy este impuesto como gravamen sobre la transmisión patrimonial por causa de muerte. Aunque su participación promedio en la serie es baja, no es un tributo irrelevante desde el punto de vista distributivo: grava transferencias patrimoniales y, al menos en teoría, aporta progresividad. El problema parece estar más en la base imponible, la valoración y la administración que en la ausencia de justificación económica. Por eso no lo colocaría entre los impuestos “innecesarios”, sino entre los subexplotados o deficientemente administrados.
Algo similar ocurre con el Impuesto sobre transferencia de bienes muebles. Cuando este renglón se asocia, en la práctica administrativa, a gravámenes sobre transferencias patrimoniales de bienes muebles —particularmente vehículos—, su utilidad no es despreciable, pues cumple funciones de registro, formalización y trazabilidad. Más que catalogarlo como un impuesto inútil, lo razonable es revisar si está plenamente diferenciado de otros conceptos afines o si conviniera simplificarlo para evitar duplicidades o solapamientos clasificatorios.
En cambio, el Impuesto al Patrimonio Inmobiliario (IPI) sobre viviendas suntuarias y solares urbanos no edificados, aunque no está entre los tributos de mayor peso, tampoco cae en la categoría de “muy poco” si se emplea un criterio exigente: en la serie ronda 0.447 % del total de ingresos. Además, su base legal es robusta: la Ley 18-88, modificada por la Ley 253-12, y la DGII lo mantiene como un impuesto patrimonial vigente. Ese no es un tributo para proponer su eliminación; a lo sumo, admite discusión sobre eficiencia, umbrales, avalúos y administración.
En suma, si el criterio es estrictamente recaudatorio-administrativo, los mejores candidatos a salir del sistema o a fusionarse son Impuestos diversos, Derechos consulares, el renglón vehicular de muy baja recaudación y, con bastante fundamento económico, el Impuesto sobre constitución de compañías. En cambio, Impuestos ecológicos, Sucesiones y Donaciones, Transferencia de bienes muebles e IPI no deberían meterse en la misma bolsa: recaudan poco o moderadamente, pero responden a una racionalidad de política pública distinta. De forma que el sistema vigente parece conservar figuras ultramarginales, residuales o mal individualizadas que bien deberían eliminarse o consolidarse, mientras otros tributos de bajo rendimiento requieren rediseño, no desaparición.
Es importante subrayar que, en el análisis realizado para esta entrega, debe tomarse en cuenta que algunos renglones aparecen en cero entre 2014 y 2023 y solo se separan en 2024-2025, especialmente Sucesiones y donaciones, Constitución de compañías y Transacciones de vehículo de motor. Ello podría obedecer a cambios de clasificación o de presentación estadística, por lo que su promedio 2014-2025 debe leerse con cautela antes de convertirse en argumento histórico absoluto. Del mismo modo, cuando se trabaja con series recientemente actualizadas para 2025, conviene mantener prudencia analítica frente a posibles ajustes de cierre o reclasificación.
Todo lo anterior indica que el patrón recaudatorio dominicano tiene implicaciones económicas y políticas sensibles a fenómenos coyunturales. Ello es así porque un sistema apoyado en impuestos indirectos suele ser administrativamente más simple y, en contextos de alta informalidad, puede resultar más eficaz para captar recursos. Sin embargo, esa ventaja de corto plazo puede traducirse en una debilidad de largo plazo si el objetivo es construir una estructura tributaria más progresiva, equitativa y coherente con una estrategia de desarrollo. Cuando la mayor parte de la recaudación proviene del gasto de los consumidores, la política fiscal pierde capacidad redistributiva y tiende a descansar menos sobre quienes perciben mayores ingresos, poseen más patrimonio u obtienen rentas empresariales.
De modo que el período analizado deja una enseñanza clara: el crecimiento de las recaudaciones no alteró la lógica básica de la estructura tributaria, pues el sistema sigue siendo intensamente dependiente de los impuestos indirectos, con una participación reducida de los ingresos de capital, una diversificación limitada de otras fuentes y la permanencia de tributos de baja productividad.
En consecuencia, cualquier debate serio sobre reforma fiscal debería partir menos de la improvisación y más de esta evidencia. No se trata solo de recaudar más, sino de recaudar mejor. Eso implica revisar la utilidad real de impuestos marginales, fortalecer la imposición directa con criterios de progresividad, mejorar la calidad de la administración tributaria y ampliar la base imponible sin castigar desproporcionadamente el consumo de los hogares. Si algo dicen estas cifras es que la discusión tributaria dominicana no puede reducirse a cuánto falta por recaudar, sino a cómo está distribuido el esfuerzo fiscal y qué modelo de Estado se quiere sostener con ese esfuerzo.
En definitiva, los ingresos públicos del período 2014-2025 muestran un Estado que ha ganado capacidad recaudadora, pero que no ha resuelto del todo la calidad de su arquitectura tributaria. La estabilidad de los ingresos corrientes es una fortaleza. La debilidad de los ingresos de capital es una señal de estrechez estructural. Y el predominio de la tributación indirecta confirma que sigue pendiente una conversación de fondo sobre equidad, eficiencia y sostenibilidad fiscal.
La tinta con que habrá de escribirse la nueva reforma tributaria sigue esperando en el tintero.
El autor es economista.
