jueves, abril 25, 2024

Teoría general del procedimiento administrativo 

Por Gregorio Montero

Los entes y órganos de la Administración Pública, en su relacionamiento con la ciudadanía, hacen uso de distintas y variadas formas; es en atención a ello que, cuando se requiere de la adopción de una decisión formal (aprobación de un reglamento o un plan, dictado de un acto o decisión unilateral, firma de un acto bilateral, es decir, contrato o convenio), debe seguirse un conjunto de trámites concatenados que formalmente preceden a dicha decisión, los que, para mayor precisión, son positivizados en el ordenamiento jurídico. 

La función administrativa debe ser ejercida de manera ordenada y racional, siempre con el propósito de que el acto administrativo sea legal, legítimo y eficaz, y que la decisión que este contenga sea la correcta y procedente en cada caso, conforme con el interés general y con los elementos de carácter técnico y político concernidos.

La doctrina, aun con ciertas discrepancias, reconoce conceptualmente el procedimiento administrativo como el conjunto de trámites o pasos formales a través de los cuales se concreta la actuación de la Administración Pública; el procedimiento administrativo, que hace parte del objeto de estudio del Derecho Administrativo, es, en síntesis, la formalización del ejercicio de la actividad administrativa. 

La regulación de los cauces que deben seguir las autoridades del sector público para emitir actos administrativos se justifica no solo en la racionalización del proceso de elaboración de las decisiones, sino también en la seguridad jurídica de los interesados y en el reconocimiento del derecho de participación de los ciudadanos en los asuntos de la gestión pública.

El procedimiento administrativo tributa en la práctica a la buena administración o buen gobierno, pues se sustenta en los principios de juridicidad, eficiencia, debido proceso, celeridad, economía, igualdad, contradicción, participación, transparencia, y otros. 

De lo anterior se desprende que el marco normativo siempre hace referencia, según corresponda, a cuestiones generales de suma importancia que están relacionadas con los sujetos intervinientes (responsables del procedimiento y los interesados), instrucción, plazos, medios de prueba, informes, alegación de los interesados, también, a la terminación del procedimiento administrativo y a la obligación de resolver que tienen las autoridades, algunas de las cuales están relacionadas incluso con derechos fundamentales.

Es importante acotar que no siempre la idea de regulación de los procedimientos produce los resultados de racionalización que se supone debe aportar, pues en ocasiones las normas son rígidas y regulan de forma excesiva los trámites, con lo que prácticamente se anulan las soluciones y capacidades innovadoras que deben aportar los empleados públicos, provocando inercia y retrasos innecesarios en la producción administrativa. Ante esto, la teoría de la mejora regulatoria y la simplificación de trámites se constituye en una atinada respuesta, especialmente en lo que concierne a la eficiencia y la legitimación de la actuación de los entes y órganos estatales.  

El artículo 138.2 de la Constitución de la República manda a que la ley regule el procedimiento mediante el cual deben producirse las resoluciones y los actos administrativos, garantizando las audiencias de las personas interesadas, con las excepciones que la misma ley establezca. 

Es en el orden de lo anterior que el legislador votó la Ley No. 107-13, de Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo, cuyo artículo 1 establece como objeto, entre otras cosas, regular los principios y las normas que sirven de sustento al procedimiento administrativo que debe seguir la actuación administrativa; cabe agregar que en el artículo 3 de la misma Ley se recogen, de manera concreta, los principios de juridicidad, igualdad, facilitación, debido proceso, celeridad, eficacia, etc.

También, dicha Ley dispone en su artículo 4 respecto de los derechos de las apersonas que están asociados a los trámites administrativos, tales como tutela administrativa efectiva, resolución administrativa justa, en plazo y forma, derecho a ser oído, participar en las actuaciones administrativas, formular alegaciones, conocer el responsable de los trámites, conocer el estado de los procedimientos administrativos, entre otros. 

El titulo cuarto de la Ley, que comprende los artículos 15 al 44, está dedicado a regular los procedimientos administrativos; se disponen las normas comunes para el dictado de resoluciones singulares o acto administrativo, las que abordan los distintos componentes en procura de acierto en las decisiones administrativas y de la protección de los derechos e intereses de las personas. 

De forma específica, se regulan cuestiones relacionadas con capacidad de obrar, interesados en el procedimiento administrativo, representación de los interesados, conflicto de interés de las autoridades, términos y plazos, expediente administrativo, iniciación del procedimiento, instrucción, finalización del procedimiento, medios de ejecución, y otras.  

De la misma manera, se establecen las normas comunes del procedimiento administrativo que debe seguirse para la elaboración de normas administrativas y planes, a fin de regular estándares mínimos y obligatorios que permitan que la Administración Pública obtenga la información necesaria, dialogando con los distintos sectores y actores, para la aprobación de las referidas normas y planes, ponderando las políticas públicas, los derechos implicados, y promoviendo la participación ciudadana. Por tal motivo se regulan principios y criterios tales como decisión bien informada, audiencia de los ciudadanos afectados, participación del público, colaboración entre entes y órganos públicos, ponderación y motivación de las decisiones y publicación.  

Por último, se regulan las normas comunes al procedimiento administrativo arbitral, mediante el cual las autoridades públicas dictan actos administrativos que deciden sobre controversias jurídicas entre los administrados; este procedimiento se rige por reglas que están vinculadas a la iniciación mediante oficio o a instancia de las partes, actuaciones de instrucción o investigación que sean necesarias, vista oral ante la institución que debe tomar la decisión arbitral y finalización del procedimiento mediante resolución expresa, la cual puede ser objeto del recurso contencioso administrativo. 

Es válido acotar que, según lo abordamos en una entrega anterior, la Ley también establece normas que regulan el procedimiento administrativo sancionador, fundamentadas en los principios de separación de la función instructora de la sancionadora, notificación de los hechos que se imputan al presunto responsable, garantía de derechos de las personas, adopción de las medidas provisionales que procedan y presunción de inocencia. Se disponen normas relacionadas con la carga de la prueba en el procedimiento sancionador, la cual recae sobre la Administración, y con la resolución de dicho procedimiento, la cual debe ser debidamente motivada y resolver todas las cuestiones que se hayan planteado en el expediente. 

Como complemento de lo dispuesto en la legislación analizada, la Ley No. 167-21, de Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites, establece en sus artículos 17 al 26, medidas relativas a la simplificación de procedimientos administrativos y ventanillas únicas, las cuales fueron analizadas en ocasión de un artículo anterior dedicado de forma exclusiva al tema. 

La actuación administrativa es formal por principio, de ahí que las teorías y las normas que están dirigidas a disciplinar sus cauces cobran cada vez más fuerza, pues contribuyen a la consolidación del Estado de Derecho y a la toma de decisiones más certeras.   

Gregorio Montero
Gregorio Montero
Es viceministro de Reforma y Modernización de la Administración Pública, miembro de la Comisión de Reforma Educativa de la Policía Nacional, catedrático universitario, y ex Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.

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