viernes, febrero 23, 2024

Régimen laboral privado y régimen laboral público: entendiendo sus diferencias y sus ámbitos de aplicación

Por Gregorio Montero

Se supone que está lo suficientemente debatido y acordado que el Derecho Privado regula las relaciones jurídicas entre los particulares, y que el Derecho Público regula las relaciones que se producen entre el Estado y los particulares, y entre las instituciones del propio Estado; sin embargo, con frecuencia, en ciertas áreas se generan confusiones y conflictos, respecto del régimen jurídico aplicable. 

Precisamente, existe confusión en relación con el régimen laboral aplicable en ciertas instituciones estatales, pues algunas, sin corresponder, por conveniencia, costumbre o ignorancia, reivindican la aplicación de las normas del Código Laboral Privado, o parte de ellas. No olvidemos que el Derecho Público contiene como una de sus ramas el Derecho Administrativo, y que uno de los ejes de desarrollo de esta rama es precisamente el régimen de relaciones laborales en los entes y órganos de la Administración Pública, conocido también como Derecho Laboral Administrativo.

Varias circunstancias históricas han incidido en esta confusión o irregularidad, muchas veces deliberada; por un lado, se conoce el hecho de que los servidores públicos, antes del año 1991 no tenían sus derechos laborales protegidos por ninguna norma de carácter general, los pocos que se reconocían de hecho, la regalía pascual y los permisos, las autoridades los manejaban de forma discrecional.

Fue la derogada Ley No. 14-91, de Servicio Civil y Carrera Administrativa, sustituida por la vigente Ley No. 41-08, de Función Pública, la que por primera vez reguló de forma integral los derechos de los trabajadores del Estado. Aquí se debe tomar nota de que los derechos de los trabajadores del sector privado cuentan con protección jurídica desde el año 1951, cuando se aprobó el denominado Código Trujillo del Trabajo, derogado y sustituido en el año 1992 por la vigente Ley No. 16-92, que aprueba el Código de Trabajo de la República Dominicana.

Por otro lado, se debe tomar en cuenta que en algunos aspectos las normas laborales privadas ofrecen ventajosas frente a las normas laborales administrativas, lo que aumenta la tentación de algunas autoridades públicas por querer optar y forzar para aplicar las primeras, pero sin dejar de aplicar aquellas de las segundas que son más beneficiosas; es decir, un deseo permanente de aplicar las normas de los dos ámbitos que resultan más convenientes, lo que no que es coherente ni justo, sin embargo, es distorsionante. También se puede citar el hecho de que determinadas instituciones descentralizadas del Estado, dada su potestad de autorregulación, se excedieron en sus atribuciones abrogándose la facultad de adoptar en sus reglamentos internos, a conveniencia, normas del Código de Trabajo.

La verdad incuestionable es que las normas que hoy sustentan ambos regímenes laborales, privado y público, son lo suficientemente claras, como para no continuar incurriendo en la confusión o irregularidad relativa a la aplicación de dichas normas en el sector que corresponde. Por ejemplo, en abono a lo dicho, el principio III del Código de Trabajo es categórico al establecer que sus normas no se aplican a funcionarios y empleados públicos, pero que sí se aplican a los trabajadores que prestan servicios en empresas del Estado y en sus organismos oficiales autónomos que tienen carácter industrial, comercial, financiero o de transporte. 

Para mayor claridad a este respecto, la Ley No. 41-08, de Función Pública, dispone de manera concreta en su artículo 1, que su objeto es regular las relaciones de trabajo de las personas designadas para ocupar cargos presupuestados para la realización de funciones públicas en el Estado, los municipios y las entidades autónomas; en el artículo 2.1 dicha Ley agrega que están excluidos de su ámbito de aplicación quienes mantienen relación de empleo con instituciones del Estado que se rigen por el Código de Trabajo. De esto se infiere que el régimen laboral aplicable a los empleados de las instituciones públicas no empresariales es el dispuesto por el Derecho de la Función Pública, nunca el establecido por el Código del Trabajo.

En el mismo orden, el artículo 142 de la Constitución de la República, norma de manera especial sobre el Estatuto de la Función Pública, disponiendo que una ley especifica se encargue de regularlo, esa es la Ley No. 41-08.  Además de la Constitución y la Ley de Función Pública, hacen parte del régimen laboral público un conjunto de reglamentos que sirven de aplicación a dicha Ley, así como la Ley No. 107-13, que regula los salarios en el sector público, cuyos principios y disposiciones fundamentales rigen también para las empresas públicas. 

En República Dominicana, el Derecho de la Función Pública, en tanto subrama del Derecho Administrativo, con una connotación estatutaria, regula las relaciones laborales de los servidores públicos con las instituciones gubernamentales en las que trabajan. Si bien las normas laborales de la función pública guardan similitudes en ciertos aspectos con las normas laborales privadas, se diferencian profundamente, pues ellas, las públicas, configuran un sistema particular que responde a la naturaleza jurídica, técnica e institucional del Estado, a sus fines y a la complejidad que es inherente a la Administración Pública. Por ello, resulta incompatible, jurídica y técnicamente, y además contraproducente, la aplicación de las normas laborales privadas en el sector público, salvo las excepciones que establecen las propias normas, y viceversa. 

Es cierto que en algunos países de la región existen ordenamientos jurídicos que permiten la aplicación de las normas laborales privadas en las instituciones públicas, con ciertas matizaciones, en el caso de nuestro país se tomó la opción de establecer y administrar dos regímenes diferenciados e independientes, lo que queda consignado sin ambages en las normas vigentes. Todo está claro, dos sistemas jurídicos de empleo distintos, dos órganos rectores diferentes, mecanismos separados para la resolución de conflictos y dos ámbitos jurisdiccionales diferenciados; todo ello, para poder responder de forma adecuada a dos entornos laborales con objetivos y características particulares, que interpretan las diferencias de fondo que existen entre el sector público y el sector privado. 

Insistir a estas alturas en la pretensión de aplicar las normas del Código de Trabajo en instituciones estatales que no tienen una actividad empresarial: industrial, comercial, financiera o de transporte, es no entender la naturaleza y razón de ser de la función pública, lo que puede colocar al Estado en riesgo de demandas y sentencias desfavorables que no pueda cumplir, lo que podría colocarlo a su vez en la grave y peligrosa situación de insostenibilidad financiera. 

No existe espacio para dudar: en la República Dominicana el régimen jurídico aplicable al empleo público es el que está contenido en la Ley de Función Pública, en sus reglamentos de aplicación y en las leyes que la complementan; y el régimen jurídico aplicable al empleo privado es el que dispone el Código de Trabajo: esa ha sido la decisión tomada y expresada por el legislador asambleísta constitucional y por el legislador ordinario.

Gregorio Montero
Gregorio Montero
Es viceministro de Reforma y Modernización de la Administración Pública, miembro de la Comisión de Reforma Educativa de la Policía Nacional, catedrático universitario, y ex Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.

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