jueves, abril 25, 2024

Presupuesto de 2024 pone en riesgo crecimiento económico y la salud fiscal 

Al 16 de agosto de 2024, el gobierno habrá gastado en 4 años RD$ 4.16 billones

Por Haivanjoe Ng Cortiñas

   Esta opinión aborda el tema del proyecto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos del Gobierno Central, correspondiente al año 2024. El presupuesto nacional como expresión de la voluntad del Poder Ejecutivo, en lo relativo a la postura que tendrá la política fiscal para el próximo año, de conformidad a su realidad financiera, es importante conocerla, para saber si pone en riesgo la motorización del PIB, en qué afecta al derecho a la salud de los ciudadanos, en qué medida desatiende las obligaciones sociales, reduce el espacio fiscal, aumenta la deuda pública y compromete negativamente la consolidación fiscal.

   La relevancia del monitoreo del tema presupuestario no se limita a la generación de un reporte contentivo del comportamiento de las variables económicas/financieras, sino y, sobre todo, porque puede permitir examinar la gestión gubernamental en términos del cumplimiento de los objetivos y metas planteados en el corto plazo, e incluso, los alineados a la estrategia nacional de desarrollo que tiene como horizonte el 2030. 

   Dos aspectos clave, al menos, se derivan de la formulación y ejecución presupuestaria, el primero, qué tanto puede impactar a la economía nacional las decisiones del sector público en materia de inversiones y segundo, en qué medida el consumo público puede influenciar en la demanda agregada y por ambas vías motorizar el crecimiento de la economía. 

   Los supuestos del marco macroeconómico que el gobierno ha contemplado indican en el plano interno, una estimación del desempeño del PIB de un 4.75 %, una meta de inflación de un 4.0 %, un nivel de depreciación del peso de un 6.45 %, en el externo, un precio del barril de petróleo WTI de US$ 81.50, el precio de la onza del oro US$ 2,016.50 y de una inflación en la economía de los Estados Unidos de un 2.20 %. 

   El referente más inmediato que se tiene acerca del comportamiento de los supuestos macroeconómicos dominicano, a nivel del desempeño del PIB y de la tasa de inflación son los años 2022 y 2023, en el primero, no se cumplieron, ante el hecho de que la previsión del PIB era de un 5.5 % y terminó creciendo un 4.9 % y respecto a los precios, la meta de inflación fue de un 4.0 % y concluyó siendo de un 7.83 % y segundo, el 2023, al entrar al tercer trimestre del año, la economía apenas se movió a agosto interanual en un 2.0 % y la inflación se sitúa en un 4.27 %, matizada por presiones inflacionarias a nivel internacional y local que pueden ejercer influencia hacia mayores niveles de incrementos de precios.  

   En el caso del tipo de cambio en el 2023 se previó una depreciación de un 3.72 % y luego se reestimó a la baja en un 2.64 %; sin embargo, la cotización observada a la segunda semana de octubre, muestra estabilidad cambiaria y ausencia de volatilidad, condición de mercado que fue favorecida por las remesas, las exportaciones, el turismo y la inversión extranjera directa. 

Al proyectarse una depreciación de un 6.45 % para el 2024, puede suponerse que los factores que han incidido positivamente para que no se produzca depreciación en el 2023 no favorecerán al próximo año, dada la previsible depreciación esperada y contemplada en el marco macroeconómico que sirvió de base para la formulación presupuestaria de 2024.  

   El presupuesto del Gobierno Central contempla para el año 2024 un nivel de ingresos fiscales por un monto de RD$ 1,140,680,652,436, de los cuales, RD$ 1,127,850,529,475 corresponden a ingresos corrientes, equivalente a un 98.87 % del total, la diferencia entre ambos corresponde a los ingresos de capital. 

   El nuevo presupuesto para el 2024, en su Artículo 45 contempla la continuación de la no aplicación del ajuste por inflación, dispuesto en la Ley 11-92 o Código Tributario, practica que se remonta desde el año 2017, cuando el monto salarial exento era hasta RD$ 34,685 al mes, lo que significa que el Estado se ha beneficiado de la no aplicación de lo dispuesto por el Código y ha perjudicado a un segmento importante de los trabajadores, al no compensarle su salario con la inflación y ponerlo en un estado de impredecibilidad, tal vez contraviniendo a una ley de mayor categoría por una de menor, que solo tiene una duración anual, como la del proyecto de Ingresos y Ley de Gasto Público.  

   En la línea de seguir con la práctica de suspender la aplicación de leyes que fueron concebidas para atacar situaciones complejas o estructurales, el nuevo presupuesto de 2024, en su Artículo 52 también suspende la métrica contemplada por ley, sustituyendo temporalmente la transferencia de recursos presupuestarios por concepto de pago de intereses que contempla la ley para la recapitalización del Banco Central y lo coloca en un 0.6 % del PIB, cuando en la Ley 167-07 refiere que no debe ser inferior a un 1.0 %. 

   Por su lado, el gasto público total se prevé alcanzará para el próximo año el monto de RD$ 1,371,992,764,950, derivándose como resultado financiero, un déficit fiscal ascendente a RD$ 231,312,112,514, que equivale a un 3.1 % del PIB al cierre del año 2024, lo que lo ubicaría por tres años consecutivos en 3.0 % o sobre esa métrica. 

   En términos de crecimiento nominal de los ingresos totales y del gasto público total, el primero muestra un comportamiento de un 9.7 %, respecto al año 2023, y el segundo, de un 9.9 %, con lo que se evidencia que el gasto público continua comportándose con mayor ímpetu expansivo, al crecer más que los ingresos totales, obligando a una postura fiscal proclive al aumento del endeudamiento, amenazando a la consolidación fiscal, al restarle espacio fiscal al manejo presupuestario, comprometiendo por esa vía mayores cargas financieras para los años siguientes, al tiempo de restarle capacidad de maniobra al manejo presupuestario, ante eventualidades y su capacidad de inversión pública.   

   Los continuos déficits fiscales alimentan la tendencia creciente del nivel de endeudamiento y el año 2024 no es la excepción, sino que, por el contrario, el aumento del saldo de la deuda pública se afianza en los niveles de no tener precedentes en tiempos de normalidad económica. Para cubrir el déficit del 3.1 % del PIB se requerirá elevar el saldo de la deuda del sector público no financiero en US$ 4,065 millones, equivalente a RD$ 231,312 millones, colocando la presión de la deuda sobre el PIB en alrededor de un 47.6 % y el nuevo saldo de la deuda hacia finales del próximo año en US$ 58,610 millones. 

   Solo la partida que tiene que ver con el pago de los intereses de la deuda pública, el presupuesto de 2024 contempla un 21.5 % del gasto total, cuando en el 2023 tiene previsto/ejecución un 18.0 %, indicativo de un incremento de 3.5 puntos porcentuales y de mayor carga fija que limita el manejo del presupuesto anual.

   A nivel de la participación de los ingresos y los gastos sobre el PIB nominal, encontramos que mientras los ingresos fiscales/PIB proyectan una ligera variación de 15.4 % para el 2024, frente a un 15.1 % en 2023 y para iguales años, la presión tributaria de un 14.2 % vs 14.0 %. Los gastos, en cambio, muestran un ligero incremento en la presión sobre el tamaño de la economía, al pasar de un 18.1 % a un 18.5 %, ambas variables en los años 2023 y el proyectado para el 2024, demostrativo también, de la reducción del espacio fiscal y de la consolidación fiscal que debe procurar la gestión presupuestaria, como expresión financiera de la política fiscal. 

   Ambas métricas, la de la tasa de crecimiento nominal de los ingresos y gasto público y la presión que ejerce cada una sobre el PIB, son expresiones inequívocas de que el margen de maniobra dentro del presupuesto público se reduce cada vez más. 

Variables20232024Crecimiento, %
Ingresos, en millones1,040,0051,140,6809.7
Gasto, en millones1,247,5781,371,9929.9
Resultado207,573231,31211.4

Fuente: Elaborado en base a datos de la Web de la Dirección General de Presupuesto

Variables202420252026
Servicio deuda externa, millones US$3,814.35,219.16,521.8
Servicio deuda interna, millones RD$150,880223,346193,967

Fuente: Elaborado en base a datos de la Web de la Dirección General de Crédito Público

   Como puede apreciarse, para los próximos 3 años, la carga financiera muestra un crecimiento que obliga a comprometer cada vez más al presupuesto nacional, limitando el espacio fiscal y comprometiendo la consolidación fiscal, haciéndola más vulnerable. El servicio de la deuda externa hacia el año 2026 crecería en un 70.9 % y el de la interna en un 28.5 %, siendo más pronunciado en el 2025 que se elevaría a un 48.0 %. Este aumento de la carga financiera para el ámbito fiscal acontece a pesar de la reestructuración de la deuda pública, que al parecer no ha sido capaz de afrontar los mayores niveles de endeudamiento público. 

   La reducción del espacio fiscal se expresa en más carga financiera dentro del presupuesto nacional que disminuye la suficiencia fiscal y por consiguiente la sostenibilidad financiera, también, al disminuirle recursos financieros a favor de la estrategia nacional de desarrollo en los órdenes de la salud y obras de infraestructura y, de igual forma, al indicador de la presión de la deuda sobre el PIB. 

   Al examinar el gasto público en términos institucionales del proyecto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos para el 2024, se puede advertir que la mayoría de los ministerios elevan su dotación de apropiaciones presupuestarias, tanto a nivel de tasa de crecimiento nominal como en la participación dentro del gasto público total. Sin embargo, salta a la vista que entidades clave en la promoción del desarrollo de la infraestructura pública nacional como el ministerio de Obras Públicas, los recursos previstos se reducen en un 0.6 % como decrecimiento nominal y también a un 3.59 % como participación dentro del gasto total, contra el 3.97 % que tiene en el presupuesto de 2023. 

   Similar situación presupuestaria para el 2024 muestran los ministerios de la Juventud con un -0.5 % de decrecimiento en las apropiaciones y de una disminución en la participación del gasto total de un 0.054 % en el 2023 a un 0.049 % para el 2024 y el de la Vivienda, con una caída de un -0.9 % y una reducción de su participación de un 0.054 % a un 0.049 %. 

   Llama la atención de que a pesar de que el ministerio de Salud Pública muestra una expansión nominal de un 5.4 % en su apropiación presupuestaria, resulta que a nivel de lo que es la participación dentro del total del gasto público, revela una disminución, al pasar de un 11.0 % en el año 2023 a un 10.6 % para el 2024, lo que puede indicar que el incremento del gasto público no necesariamente favorece a la partida de la sanidad pública dominicana.

   En cuanto a la clasificación económica del gasto público, el presupuesto para el 2024 contempla una distribución de un 11.4 % para el gasto de capital y de un 88.6 % de gasto corriente. Esta composición, al compararse con la de 2023, muestra una reducción de un 1.0 punto porcentual para el gasto de capital y un aumento de lo propio para el gasto corriente. Esta métrica fortalece la postura fiscal de continuar reduciendo el gasto de capital como porcentaje del gasto público total. Para una referencia, en el año 2012 el gasto de capital alcanzó el 30.0 % del total.

   Destinar una menor proporción del gasto público a gasto de capital tiene múltiples desventajas, la de aportar menos al aumento del patrimonio público, la de reducir la posibilidad de repago al endeudamiento, al ser un tipo de gasto que incrementa la capacidad de producir, pero al disminuir resta esa posibilidad, además, la de disminuir competitividad a la economía dominicana, mermando el aumento de la infraestructura vial y complementarias que ayudan a la ampliación del mercado interno y a crear externalidades positivas y, también, a elevar el empleo directo e indirecto. La caída del gasto de capital se traduce en una disminución de las inversiones en obras de infraestructura y de adquisición de maquinarias y equipos, poniendo en riesgo el crecimiento económico previsto para el 2024 y la propia sostenibilidad de la deuda pública. 

   Otro componente del gasto público relacionado con la clasificación funcional, que le resta voluntad para cumplir con los compromisos estratégicos de desarrollo para el 2030, lo revela la dotación de recursos prevista para el 2024 al gasto social. Resulta que si bien es cierto que el indicado tipo de gasto en términos nominales crecería en un 7.9 %, con relación al año 2023, acontece que ocupa menos espacio dentro del total del gasto público, al pasar de un 46.3 % previsto en el presente año a 45.5 % para el presupuesto de 2024, señal de una reducción de casi 1.0 punto porcentual y de que el gasto público total crece más que el de tipo social. 

  La reducción de la participación del gasto social dentro del gasto público total ocurre en un ambiente en el que la inflación acumulada en los últimos 3 años ronda el 21.0 % y la de los alimentos en un 26.0 %. A la par, la tasa de desocupación abierta al cierre del segundo trimestre del año 2023 es de un 5.6 %, la más alta desde el primer trimestre del año 2022.

  Los recursos que la presente administración ha gastado hasta la fecha, de adicionársele lo que gastaría al 16 de agosto de 2024, el monto total gastado en los 4 años se elevaría a RD$ 4.16 billones, suma sin precedentes en la historia de las finanzas públicas del país, de los cuales, la suma más alta seria la del próximo año que totaliza al 31 de diciembre RD$ 1.37 billones.   

   En lo referente al gasto tributario, los recursos que el fisco dejaría de percibir durante el año 2024 ascienden a RD$ 340,890 millones, un 9.9 % más que en el año 2023, que asciende a RD$ 310,120 millones y como porcentaje del PIB, también se eleva de un 4.5 % a un 4.60 % para los referidos años. Esta gracia fiscal continúa siendo un desafío para el manejo de las finanzas públicas de la Republica Dominicana.  

   El manejo del proyecto de Ingresos y Ley de Gastos públicos de 2024 se enfrenta a un conjunto de riesgos, matizado con diferentes grados de intensidad, como el riesgo macroeconómico, considerado alto, el de las empresas del sector eléctrico, que recibirá un monto de RD$ 86,393 millones, suma superior a la de los años anteriores y cuya exposición a riesgos se considera media. Le sigue la de los pasivos del gobierno central, tipificado también como medio y, el riesgo asociado a los desastres naturales es de un nivel medio, que en el caso del 2022 el monto comprometido fue de RD$ 16,917 millones. 

   Como ha podido apreciarse, el impacto previsible de la ejecución de presupuesto de 2024 puede tener efectos negativos sobre el potencial del crecimiento económico, de igual manera, sobre la presión de la deuda pública/PIB, sobre el saldo de la deuda, sobre los ingresos de una parte de los trabajadores del sector formal y, además, sobre entidades clave como la que maneja la salud pública y la que promueve las inversiones públicas en la infraestructura del país.  

   En la misma línea de los impactos, el presupuesto de 2024 le resta espacio fiscal a su manejo y disminuye la consolidación fiscal, ante el aumento del déficit fiscal.

Haivanjoe NG Cortiñas
Haivanjoe NG Cortiñas
Haivanjoe Ng Cortiñas, economista de la UASD y master en economía de la UNAH, autor de 5 libros sobre la economía dominicana, conferencista internacional y articulista.

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