Por Gregorio Montero
Hemos afirmado antes que, para el cumplimiento de sus fines, cada vez más extendidos y complejos, el Estado requiere no solo de una estructura organizativa interna, sino también del concurso de los particulares bajo distintas modalidades de colaboración, algunas de las cuales hemos expuesto y analizado en otras entregas.
En esta ocasión, queremos fijar la atención en una figura que, con el paso del tiempo, la capacidad e ingenio de la ciudadanía y la actitud de escucha y flexibilidad del legislador, así como por su utilidad indiscutible, ha venido tomando particular importancia en diversos países. Se trata de la denominada corporación de derecho público, que se pone de manifiesto bajo distintas expresiones jurídicas e institucionales, y que la doctrina moderna ubica en el contexto de las denominadas entidades instrumentales.
Sobre las corporaciones de derecho público mucho se ha reflexionado y discutido, conociéndose planteamientos muy disímiles y contradictorios, pues la doctrina jurídica no se muestra lo suficientemente unificada al respecto; lo que queda firmemente claro es que son entidades que, teniendo una base de carácter privado, tienen a su cargo actividades de carácter administrativo y que son mecanismos que facilitan la colaboración entre la Administración Pública y la sociedad. A través de las corporaciones de derecho público personas que tienen intereses comunes, principalmente profesionales y económicos, se aglutinan, con la autorización del Estado, para defender dichos intereses de manera corporativa; estas entidades ejercen también funciones de ordenación y vigilancia de una determinada actividad que, en principio, es de responsabilidad estatal, pero le ha sido asignada como atribución a una corporación determinada; tienen a su vez potestad de auto gobierno y auto regulación.
Estas entidades, en lo que respecta al régimen jurídico aplicable, exhiben una dualidad, toda vez que la ley que las crea les atribuye funciones administrativas y les otorga personalidad jurídica propia, debido a lo cual se les aplican las normas del Derecho Administrativo, pero, por su naturaleza asociativa, se rigen por el Derecho privado, en lo que concierne al sistema de contrataciones, régimen de bienes, régimen de relaciones laborales, y otros. Por este y otros motivos, a las entidades que corresponden a esta clasificación no se les considera dentro de la estructura organizativa de la Administración Pública, más bien entran en el rango de auxiliares. Es importante establecer que, como sugerimos antes, las actividades que más identifican a estas corporaciones son de carácter profesional, por un lado, y de carácter económico, por el otro.
Las principales controversias y polémicas doctrinarias y jurídicas, incluso jurisprudenciales, que se han suscitado alrededor de las corporaciones de Derecho Público tienen que ver con la obligatoriedad de pertenencia que se impone a las personas que hacen parte de la actividad que motiva su existencia, ya que se entiende que dicha obligatoriedad entra en contradicción con postulados constitucionales asociados a derechos fundamentales, como la libertad de asociación y la libertad de iniciativa económica. De cualquier forma, el legislador se las ha arreglado para dotar a estas entidades de un ordenamiento jurídico, más o menos coherente, que ha permitido su desarrollo y afianzamiento con el paso del tiempo. También genera controversias la forma en que el Estado contribuye al financiamiento de dichas corporaciones, pues no suelen ser claros los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
Es preciso reconocer que el nuestro se encuentra dentro de los países que han visto establecerse y desarrollarse jurídicamente estas corporaciones. Lo que está en discusión es si las mismas cumplen o no en la práctica, de forma efectiva, el rol que les ha sido asignado por las normas. Ellas encuentran su base jurídica fundamental en el artículo 47 de la Constitución dominicana, el cual consagra, en cuanto a la libertad de asociación, el derecho que, en sentido general, tienen las personas de asociarse, con fines lícitos y de conformidad con lo que disponga la ley.
En el mismo orden, el ordenamiento jurídico adjetivo reconoce, principalmente, dos expresiones de este tipo de corporaciones, los colegios profesionales y las cámaras de comercio. Los primeros aglutinan a profesionales, titulados, de la misma naturaleza, y son habilitados jurídicamente para ejercer actividades como representar los intereses de los colegiados, vigilar su ejercicio profesional, asesorar al Estado en los temas de su competencia, entre otras; las segundas son habilitadas por el Estado para promover, representar y defender intereses económicos y comerciales de sectores empresariales y dar consulta y asesoramiento a la Administración Pública.
En lo que respecta a los colegios profesionales, existen varios en nuestro país, dentro de los que se destacan el Colegio de Abogados de la República Dominicana (CARD), regido por la Ley No. 3-19, el Colegio de Dominicano de Ingenieros, Arquitectos y Agrimensores (CODIA), creado y regido por la Ley No. 6160 de 1963, y sus modificaciones, el Colegio Médico Dominicano (CMD), creado y regido por la Ley No. 68-03, el Colegio Dominicano de Notarios, instituido y regido por la Ley No. 140-15, entre otros. Como se puede ver, cada uno de ellos cuenta con una ley, la cual les fija competencias, estructura organizativa, órganos de dirección o gobierno, funcionarios directivos, que deben ser elegidos por sus miembros democráticamente, formas de financiamiento, y otras disposiciones necesarias para su correcto funcionamiento.
En cuanto a las cámaras de comercio, existe una gran cantidad de ellas, algunas de las cuales son representantes de intereses de nuestro país, sean nacionales o provinciales, y otras representan intereses mixtos, dominicanos y de otros países, y fomentan las relaciones comerciales entre las naciones; se pueden citar, en el orden de los intereses internos, la Cámara de Comercio y Producción de Santo Domingo, la Cámara Dominicana de la Construcción, la Cámara de Comercio y Producción de Santiago, así como cámaras radicadas en otras provincias; en el plano de los intereses mixtos, se pueden citar la Cámara Americana de Comercio, la Cámara de Comercio Española en República Dominicana, la Cámara de Comercio Dominico-canadiense, la Cámara de Comercio Dominico-italiana, la Cámara de Comercio Colombo-dominicana, y muchas otras.
Cabe destacar que, históricamente, las cámaras de comercio en nuestro país, tal vez por la similitudes que guardan, se han organizado y funcionan en la modalidad de asociaciones sin fines de lucro, a pesar de no estar contempladas en la Ley No. 122-05, que es la que rige las organizaciones del tipo ASFL, y soslayando la doctrina internacional, que enmarca a dichas cámaras, de forma taxativa, en el ámbito de las corporaciones de Derecho Público.
Dada la importancia que tiene esta categoría de entidades, las que, como hemos dicho, tienen una base de configuración conforme a intereses privados, pero que su razón de existencia son actividades de interés público, las que, lógicamente, son de la responsabilidad del Estado, su estudio, desde el punto de vista doctrinario y jurídico, es de vital importancia en los escenarios administrativos modernos, pues se aspira a consolidar, en la norma y en la praxis, efectivos mecanismos de relacionamiento entre el Estado y la sociedad, tomando en cuentas los diferentes tópicos.
En nuestro país, urge que se apruebe una ley que rija, de forma general, las entidades de Derecho Público, con la que se procure estandarizar y unificar las normas específicas que deben regular la creación, organización y funcionamiento de cada colegio profesional y cámara de comercio, tratando de evitar a la vez las incongruencias y confusiones que se constatan hoy en los regímenes jurídicos particulares que rigen dichas entidades.
