sábado, abril 13, 2024

La teoría del silencio administrativo

Por Gregorio Montero

En estrecha relación con la tesis de la inactividad de la Administración Pública, aunque, a pesar de que suelen confundirse, no se refieren a la misma figura jurídica, surge el silencio administrativo, el que ha ocupado la atención de la doctrina y el Derecho Administrativo, como forma de producir las alternativas posibles para evitar que las personas, en su relación con las autoridades públicas, sean desatendidas, obviadas, y, como consecuencia, les sean conculcados derechos. 

Es importante entender que, como hemos visto antes, el abordaje de la inactividad administrativa está asociado al tema de la actuación o actividad de la Administración Pública, es decir, a los actos administrativos; mientras, el silencio administrativo es tratado en el marco de los procedimientos administrativos, es decir, los cauces que sirven de medios a los entes y órganos públicos para decidir.   

El tratamiento jurídico y conceptual del silencio administrativo se inscribe en los esfuerzos por el buen gobierno, además, apunta a que la Administración cumpla con su obligación de pronunciarse siempre, y de responder en plazo y forma a las peticiones que, haciendo uso de sus prerrogativas, formulan los ciudadanos y las ciudadanas. 

La Administración, por derecho y por razón de las personas, está conminada a resolver en el marco del procedimiento administrativo estipulado, y dentro de los plazos regulados; de no hacerlo, se configura la situación conocida como silencio administrativo, la que, sin duda, hace parte de la consolidación del Derecho Administrativo, en su afán permanente por garantizar la posición y los derechos de los interesados frente a la Administración, la que, por su propia naturaleza, siempre exhibirá una condición de supremacía.  

El silencio administrativo, en tanto institución jurídica, es un medio para garantizar la seguridad jurídica, cuando los entes y órganos del gobierno no resuelven en el plazo consignado un procedimiento a su cargo, haya sido este iniciado de oficio o a solicitud de un interesado; esto puede generar en dicho interesado incertidumbre e indefensión y una carga irresistible para el Estado de Derecho y la buena administración. Ante esta situación, el ordenamiento jurídico del Derecho Administrativo establece normas que llevan a definir dos técnicas principales para configurar el silencio administrativo, ya sea que la falta de respuesta se asuma como la aceptación de la petición, lo que se conoce como silencio administrativo positivo, o ya sea que dicha falta de respuesta signifique la negación de lo solicitado, lo que se refiere al silencio administrativo negativo.

A tenor de lo anterior, se ha pronunciado nuestro Tribunal Constitucional, reconociendo mediante la sentencia TC/0564/18, de manera textual, que el silencio administrativo es una ficción jurídica que permite a las personas considerar acogida o desestimada una solicitud presentada a la Administración, no habiendo esta respondido expresamente dentro del plazo legal razonable.   

Conviene entonces hacer algunas precisiones técnicas respecto de uno y otro tipo de silencio administrativo. En su caso, el silencio administrativo positivo, que es la asunción de una respuesta tácita favorable o confirmatoria de lo solicitado, se concreta cuando no ha habido resolución expresa de la Administración, y es el equivalente a un acto administrativo; por tal motivo, el derecho comparado, especialmente el español, ha sido cuidadoso al regular las materias específicas en que opera este tipo de silencio, procurando no colocar en conflicto los principios de legalidad y de seguridad jurídica, como el que puede derivarse del otorgamiento, por aplicación de la técnica del silencio positivo, de supuestos derechos a impetrantes, en contradicción con lo que dicta el ordenamiento jurídico; resulta axiomático que, en buen derecho, el silencio positivo no puede otorgar lo que la ley no otorga.

En cuanto al silencio negativo, que es la asunción de la negación de lo solicitado, se considera una ficción jurídica, pues no constituye un acto administrativo como tal, pero, igual que el silencio administrativo negativo, opera a favor del solicitante, pues la no resolución expresa de la cuestión en el plazo máximo establecido, le habilita para impugnar, según corresponda, lo que en este caso se denomina también la desestimación presunta de la Administración.  

El silencio negativo no coloca en conflicto principios de la Administración Pública, toda vez que trata básicamente de obligar a los y entes órganos del Estado a cumplir con su deber de dictar resolución expresa, y en caso de que no ocurra, dar la oportunidad a las personas de atacar ese incumplimiento como si fuese una resolución desestimadora de lo solicitado.

Es importante destacar que el silencio administrativo en la República Dominicana está asociado, jurídicamente, al artículo 69 de la Constitución de la República, el cual se refiere a la garantía de la tutela judicial efectiva y debido proceso que tiene toda persona en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, agregando en el numeral 10 que las normas del debido proceso se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Además, está asociado a los principios de celeridad y buena administración, así como al derecho de las personas a una resolución administrativa en plazo razonable, según se consigna en la Ley No. 107-13, sobre Derechos de las Personas en su Relación con la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo. 

En lo que respecta en específico al tratamiento del silencio administrativo en la República Dominicana, el ordenamiento jurídico reconoce, aunque de forma excepcional, el silencio administrativo positivo, pues el párrafo tercero del artículo 28 de la Ley No. 107-13, sobre Derechos de las Personas en su Relación con la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo, establece que la ley podrá disponer que cuando las autoridades públicas no respondan en los plazos regulados, dicha inactividad será asumida como la aceptación de la solicitud que previamente haya formulado el interesado. 

La Ley No. 200-04, General de Libre Acceso a la Información Pública, dispone en su artículo 10 que si el órgano o entidad a la que se solicita la información no la entrega en los plazos estipulados o explica las razones legales que se lo impiden, se considera una denegación de la solicitud, es decir, admite el silencio negativo. En el mismo orden,  Ley No. 13-07, que Traspasa las Competencias del Tribunal Superior Administrativo y del Tribunal Contencioso Administrativo de lo Monetario y Financiero al Tribunal Contencioso Tributario, reconoce también el silencio administrativo negativo, al disponer en su artículo 5 que el plazo para recurrir ante el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo empieza a correr, entre otras razones, a partir de la expiración del plazo que tiene la Administración para decidir un recurso por retardación o silencio administrativo.

En el mismo orden, la Ley No. 107-13 dispone en sus artículos 53 y 54 que cuando las autoridades públicas no resuelven los recursos administrativos en los plazos fijados por el ordenamiento jurídico, los interesados pueden asumir que su solicitud fue negada, y podrán proceder en consecuencia con el siguiente recurso administrativo, o con el recurso contencioso administrativo, según entiendan o corresponda.

Como se puede ver, el silencio administrativo negativo ha sido reconocido como regla general en nuestro país. De ahí que es importante que tanto los ciudadanos como las autoridades sean conscientes de los efectos jurídicos y de la responsabilidad que se desprenden del hecho de no resolver de manera expresa los procedimientos administrativos que están a su cargo.

Gregorio Montero
Gregorio Montero
Es viceministro de Reforma y Modernización de la Administración Pública, miembro de la Comisión de Reforma Educativa de la Policía Nacional, catedrático universitario, y ex Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.

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