Por Gregorio Montero
La ciencia de la administración, aplicada a lo público, se mantiene en la búsqueda constante de mecanismos que tiendan a la eficiencia institucional, por lo que, de forma permanente, explora y diseña métodos y técnicas de gestión, especialmente en lo que concierne a la organización y funcionamiento de las instituciones, los cuales aporta y perfecciona; en este sentido, ha sido desarrollada y puesta a disposición de las autoridades y administradores públicos la técnica de separación de funciones, que, al igual que otras estrategias de diseño organizacional y de gestión en el sector público, no deja de ser controversial, dadas ciertas aprehensiones que implica. Como todos sabemos, la Administración Pública tiene a su cargo funciones administrativas que se clasifican en función de sus distintas naturalezas y categorías.
A los fines del interés de este artículo, y desde el punto de vista de la organización administrativa, la técnica de separación de funciones se centra en establecer en la Administración Pública distintos niveles institucionales, con dependencia jerárquica o bajo tutela administrativa, los que se encargan, de forma diferenciada, de aspectos particulares, atinentes a la materia o actividad de que se trate; desde el punto de vista de la distribución de competencias, la técnica identifica, también dentro de la Administración Pública, diversos tipos funcionales, complementarios entre sí, a saber, de rectoría, de regulación y de prestación de servicios.
Es importante señalar, que la técnica de separación de actividades en la Administración Pública responde a la misma lógica de la separación de funciones de los poderes públicos, claro, guardando las razonables diferencias. Es en este contexto que, tanto los planteamientos teóricos-conceptuales como el derecho, se han empeñado en aportar herramientas jurídicas y técnicas, de gestión, supervisión y control, para asegurar que la separación de funciones cumpla con sus objetivos, los cuales son, principalmente, la efectiva organización y distribución de competencias, la eficacia y eficiencia en el ejercicio de las atribuciones de los entes y órganos, la prestación de servicios públicos de forma oportuna, evitar la carga y el congestionamiento de los órganos rectores y reducir al máximo la posibilidad de que las autoridades públicas actúen como juez y parte en los procesos administrativos.
Desde las dos perspectivas analizadas, en varios sectores de la Administración Pública dominicana el ordenamiento jurídico permite, aunque sin mucha precisión, que se ponga de manifiesto la técnica de separación de funciones, por ejemplo, en el sector hacienda vemos que la rectoría está a cargo del Ministerio de Hacienda; la función de prestación de servicios recae sobre varios órganos, como la Dirección General de Presupuesto, la Dirección General de Bienes Nacionales, la Tesorería Nacional, la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, entre otros; y la función de regulación es responsabilidad de determinados entes, como la Dirección General de Aduanas, la Dirección General de Impuestos Internos, la Superintendencia de Seguros, y otros.
También podemos verificar la técnica de separación de funciones, de forma hasta cierto punto fehaciente, en el ámbito de la seguridad social, en el que aparece el Ministerio de Trabajo como el rector de la política; como reguladores están el Consejo Nacional de la Seguridad Social, la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales, la Superintendencia de Pensiones, y otras; y como prestadoras de servicios se pueden identificar instituciones como la Tesorería de la Seguridad Social, la Dirección General de Información y Defensa del Afiliado, el Seguro Nacional de Salud, las Administradoras de Fondos de Pensiones, las Administradoras de Riesgos de Salud, entre otras.
Ahora bien, es con la promulgación de la Ley No. 42-01, General de Salud, que se sienta en nuestro país un precedente jurídico expreso, en cuanto a la separación de funciones, pues en su artículo 11, ordinal e), refiriéndose al principio de eficacia, dispone que el Sistema Nacional de Salud debe desarrollar, de forma gradual, un proceso de separación de funciones; luego agrega en el artículo 12, ordinal c), que el Ministerio de Salud Pública, en su condición de órgano rector del Sistema Nacional de Salud, debe promover, con criterio de gradualidad, la estrategia de separación de funciones de regulación, provisión de servicios y financiamiento y supervisión.
Posteriormente, la Ley No. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, le otorga carácter de principio general a la técnica de separación de funciones, al disponer en su artículo 9 lo siguiente: “Separación de las actividades de regulación y operación. Las leyes que creen entes y órganos administrativos respetarán la naturaleza de las misiones públicas y asegurarán la separación orgánica de las actividades de regulación y de operación de los servicios públicos. No se podrá transferir la actividad reguladora en el sector a entidades con carácter mercantil aún fuesen de derecho público.”
En cumplimiento del mandato de la Ley General de Salud, y en coherencia con lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública, fue promulgada la Ley No. 123-15, que crea el Servicio Nacional de Salud, compuesto por una Dirección Central, con personalidad jurídica y autonomía administrativa, financiera y técnica, y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Salud Pública; la atribución principal de dicha Dirección Central es diseñar, regular y poner en ejecución el modelo estandarizado de gestión de los servicios regionales de salud en todo el territorio nacional. Además, el Servicio Nacional de Salud está compuesto por representaciones territoriales denominadas Direcciones de Servicios Regionales de Salud, las cuales son de carácter desconcentrado, aunque tienen vocación de convertirse en entes descentralizados, con la habilitación del Ministerio de Salud Pública; estas Direcciones Regionales están bajo la dependencia jerárquica de la Dirección Central del Servicio Nacional de Salud, y tienen a su cargo la prestación de los servicios de salud, a través de los hospitales públicos, de conformidad con las regulaciones y supervisión llevadas a cabo por la Dirección Central.
Hay que destacar que, a partir de la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública, se fija el criterio general y orientador para aplicar debidamente la técnica de separación de funciones, criterio que debe ser desarrollado en el reglamento de aplicación de dicha Ley, además de que se da un mandato imperativo al legislador para que, al crear nuevas competencias y entes y órganos públicos, se asegure de que las actividades de regulación y operación de servicios públicos sean asignadas a niveles institucionales distintos.
No cabe duda en que la separación de roles administrativos contribuye no solo a la eficiencia de los entes y órganos, sino también al control y contrapeso en el ejercicio de la función pública.
