Por Gregorio Montero
Si bien es cierto que existe un régimen jurídico común aplicable a la Función Pública, es importante entender que hay instituciones públicas que tienen ciertas particularidades, por lo que se requiere de matizaciones normativas y técnicas al momento de diseñar el subsistema de relaciones laborales, aunque siempre dentro del mismo enfoque sistémico. Esto ha llevado a reconocer, dentro de los cargos que hacen parte del sistema de carrera administrativa, y a partir de características típicas de determinadas instituciones y sectores de la Administración Pública, la existencia de las denominadas carreras especiales; estas se diferencian, sustancialmente, del esquema y el diseño de la carrera administrativa general.
No obstante, los regímenes de carreras especiales tienen sus detractores, que entienden que estos crean privilegios desmesurados, espacios de descontrol, así como contribuyen al desmembramiento de la carrera administrativa transversal; además, opinan que dichas carreras le restan fuerza al órgano rector del sistema de profesionalización del empleo público. A nuestro juicio, aunque somos partidarios de las carreras especiales, algunos de estos argumentos tienen validez, por lo que deben ser tomados en cuenta al momento de diseñar y poner en marcha dichos sistemas, observando siempre los principios de juridicidad, interés general, racionalidad, mérito, equidad, objetividad, y otros.
Tanto la Constitución Política como el ordenamiento jurídico adjetivo y reglamentario, reconocen en nuestro país la existencia de carreras administrativas especiales; el artículo 6 de la Ley de Función Pública establece que el presidente de la República podrá crear estas en aquellos órganos de la Administración Pública Central y en las entidades descentralizadas, previo estudio y opinión favorable del Ministerio de Administración Pública. De hecho, el mismo artículo, en su párrafo 1, reconoce como carreras especiales la Docente, la Diplomática y Consular, la Sanitaria y la del Ministerio Público. Cabe agregar, que cada una de las carreras especiales citadas cuenta, además, con una ley específica que la diseña de manera general, además de un reglamento de aplicación que las desarrolla; solo la Carrera Especial Sanitaria no cuenta aún con su reglamento de aplicación, pero está en proceso de discusión.
A propósito de las aprehensiones expuestas por quienes se oponen a las carreras especiales, el párrafo 2 del mismo artículo en análisis dispone que los reglamentos complementarios necesarios para configurar y desarrollar las carreras administrativas especiales deberán ser elaborados por su órgano directivo superior y luego sometidos, con la opinión favorable del Ministerio de Administración Pública, a la aprobación del presidente de la República. Con estas disposiciones se procura reducir los riesgos de privilegiar a un sector funcionarial determinado, toda vez que el órgano rector de la función pública juega un rol principal en el proceso de diseño, aprobación y aplicación de las carreras especiales.
Es importante consignar que está vigente el Decreto No. 370-07, el cual establece el Reglamento Modelo de las Carreras Especiales, que tiene por finalidad garantizar uniformidad y la correcta organización de las carreras especiales, en lo relativo a incorporación, formación, promoción, relaciones laborales y normas disciplinarias de los servidores que formen parte de las carreras administrativas especiales; asigna al Ministerio de Administración Pública la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las reglamentaciones relativas a las carreras especiales. En su artículo 3 dispone que la creación de una carrera especial, en cualquier sector u organismo de la Administración Pública, debe responder a una necesidad institucional relacionada con la profesionalización de los servidores públicos que lo conforman.
En el marco de las carreras administrativas especiales, es importante abordar la cuestión de la carrera del directivo público, pues en la medida en que se avanza en la profesionalización, los actores políticos se van convenciendo de las bondades de los sistemas de mérito, y del aporte que estos hacen a la buena gestión. Se sabe que la profesionalización de los niveles técnicos y profesionales de la Administración Pública no resulta suficiente frente a la necesidad y al deseo de dar respuestas más contundentes a las demandas de los ciudadanos y a la ejecución de los planes institucionales. A pesar de algunos mensajes contradictorios en nuestro país, en otros ha sido necesario subir un poco más arriba de lo tradicional, en lo que respecta a la cobertura del sistema de mérito, incluyendo cargos de niveles superiores.
No obstante, es preciso entender que la consagración de la carrera del directivo público, pese a lo necesaria que es, solo es posible cuando el mérito y la profesionalización se asumen como filosofía y realidad latente, y cuando se ha avanzado lo suficiente y el clientelismo ha sido reducido considerablemente; es decir, se trata de una plena toma de conciencia y apuesta por la meritocracia, pues se trata de sustraer del nivel político unos cargos que le han “pertenecido” históricamente; se trata de cargos que se encuentran en la frontera de lo político y lo técnico, aunque, de conformidad con el ordenamiento jurídico están clasificados como cargos políticos, por lo que son de libre designación. Dichos cargos están asociados, principalmente, a funciones relacionadas con planificación, presupuesto, regulación y técnica, control interno, reforma y modernización, entre otros.
La carrera del directivo público es un reconocimiento del hecho de que va quedando en el pasado la visión dualista en relación con la existencia, únicamente, del nivel político y el nivel técnico en la Administración Pública; con dicha carrera especial se reconoce la tesis de que no hay gestión sin gestores, y muchos de esos gestores se encuentran, precisamente, en los altos cargos, dependiendo de la naturaleza de sus funciones, como ya hemos visto. Se acepta que es posible articular en esta franja directiva una carrera especial que atienda a las características que le son propias, por encontrarse en la frontera de lo técnico y lo político, ya que, si bien por su ubicación se trata de cargos políticos, por sus responsabilidades, se trata de cargos técnicos.
Se trata, en definitiva, de articular un sistema de carrera especial, a partir de una combinación virtuosa, fundamentado en criterios que la diferencien no solo de la carrera administrativa general, sino del resto de las carreras administrativas especiales, en cuanto a procesos de selección, estabilidad limitada en el tiempo, convenio de desempeño, cuyo cumplimiento determina la permanencia durante el tiempo establecido, sistemas de garantías diferenciados de los demás, entre otros.
En el caso de nuestro país, el legislador ha sentado las bases mínimas para el diseño y desarrollo de la carrera especial del directivo público, lo que se puede constatar en el párrafo del artículo 20 de la Ley de Función Pública, el que dispone que el presidente de la República podrá disponer que determinados cargos de nivel inferior a Viceministro sean seleccionados para integrar la carrera directiva pública; para la concreción de esto se requiere de un reglamento que no ha sido emitido. Desde nuestra óptica, lo recomendable es superar los escollos y retrasos, bastantes, por cierto, que enfrentan la carrera administrativa general y las carreras especiales tradicionales, y luego de avanzar de forma significativa, dedicar esfuerzos a la carrera del directivo público.
En síntesis, las carreras administrativas especiales encuentran su razón de ser en la necesidad de continuar profundizando los sistemas de mérito y la profesionalización del empleo público, tomando en cuenta características que son propias de determinados instituciones y sectores, a las que hay que responder de manera particular, pero sin generar privilegios que atenten contra los principios de igualdad y proporcionalidad.
