jueves, abril 25, 2024

Interés del análisis conceptual y jurídico del acto administrativo

Por Gregorio Montero

En otras entregas hemos dejado establecido que, desde el punto de vista funcional, el concepto de Administración Pública está asociado a la actividad permanente, concreta y práctica del Estado que procura satisfacer derechos, necesidades y requerimientos de la ciudadanía, por medio de la prestación de los servicios públicos y la facilitación de trámites administrativos; esto implica, entre otras cosas, que los entes y órganos públicos están conminados a actuar siempre, a decidir siempre, sin importar las condiciones que se presenten. Incluso, la inactividad o no actuación de la Administración Pública, ante determinados efectos, tiene implicaciones jurídicas por las que debe responder como si ejerciera alguna actividad administrativa. 

Del contenido del Derecho Administrativo, el acto administrativo es uno de los temas más ampliamente desarrollados por la doctrina y el derecho positivo a nivel global, sin dejar de reconocer que, desde el punto de vista conceptual, existen elementos que generan controversias, como consecuencia de la evolución constante de aspectos que están relacionados con la actuación de la Administración Pública, lo que a veces no permite que los tratadistas se pongan de acuerdo y el ordenamiento jurídico sea lo suficientemente claro y preciso. Lo que debe tenerse en cuenta es que, en todo caso, el acto administrativo representa la formalización jurídica de la actuación material de las autoridades administrativas, en el ejercicio de sus competencias legales. 

El acto administrativo, en términos epistemológicos, es una declaración formal y unilateral de la Administración Pública que comporta voluntad, juicio o conocimiento, y que genera efectos jurídicos vinculantes frente a particulares; el acto administrativo está sometido al régimen jurídico del Derecho Administrativo, en tanto rama del derecho público; en principio, los actos administrativos establecen obligaciones, de ahí su carácter ejecutivo. Es importante entender que el acto administrativo es una categoría jurídica y un instrumento vital para la concreción de la actuación de los entes y órganos públicos, y es a la vez una garantía para la seguridad jurídica y la relación efectiva de la ciudadanía y las autoridades públicas. 

Los principios jurídicos que inciden sobre los actos administrativos son igualdad, juridicidad, imparcialidad, debido proceso, ética, buena fe, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía, celeridad, entre otros. La finalidad del acto administrativo está indisolublemente ligada a los fines del Estado y de la Administración Pública, es decir, al interés general, al bien común, por lo que, al ser dictados y ejecutados, debe valorarse con cuidado su contribución a la seguridad jurídica y a la legitimación de las autoridades del gobierno.   

Tanto la doctrina como el derecho positivo reconocen una diversidad de actos administrativos, que ayudan a explicar su naturaleza jurídica y su posición en el quehacer administrativo; también contribuyen al entendimiento de cuestiones relacionadas con los sujetos involucrados, requisitos de forma y de fondo, objetivos, finalidad y efectos. De esa forma, y sin pretender ser exhaustivo, se conocen los actos decisorios, aquellos que declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas; actos no decisorios, los que son solo de carácter informativo; actos definitivos, que ponen fin a un procedimiento administrativo; actos de trámite, que son todos los que se dictan en el marco de un procedimiento administrativo, desde su inicio hasta la resolución final.

También existen otros tipos de actos administrativos, tales como los que ponen fin a la vía administrativa, que solo pueden ser impugnados directamente por medio de un recurso contencioso-administrativo; los que no ponen fin a la vía administrativa, que son pasibles de impugnación mediante recursos administrativos, es decir, a lo interno de la propia administración; actos firmes, aquellos que no pueden ser objeto de ningún recurso por haber trascurrido el plazo; actos consentidos, aquellos que no han sido recurridos en tiempo y forma y por tanto se presumen aceptados; actos favorables, cuyos efectos jurídicos favorecen a los interesados; actos de gravamen, que son los que limitan derechos e imponen deberes; actos singulares, aquellos cuyo alcance afecta a un solo destinatario o grupo determinado; actos plurales, aquellos cuyo alcance está dirigido a varios destinatarios diferenciados o grupos indeterminados.

Otra cuestión de interés para el Derecho Administrativo se refiere a los requisitos que condicionan la validez de los actos administrativos, dentro de los cuales se encuentran algunos que son de carácter subjetivo, como la competencia o facultad legal que debe tener el órgano o ente que los dicta, así como que la autoridad actuante, la que emite el acto, debe haber sido designada de conformidad con el ordenamiento jurídico que rige la materia. Otros requisitos son de carácter objetivo, los cuales obligan a que el contenido de los actos administrativos, en aras de la seguridad jurídica, sea determinado y completo, y se ciña al ordenamiento jurídico que los regula, sin menoscabo de los elementos discrecionales y las cláusulas de carácter accesorio que corresponden.  

En el mismo orden de los requisitos del acto administrativo, se encuentran los de forma, que aluden, por un lado, a la formalidad de manifestación de los actos administrativos, según la cual debe ser, en principio, por escrito, a fin de asegurar constancia de los mismos. Además, otro requisito de forma va atado a la motivación de los actos administrativos, según el cual se deben dar a conocer las razones o los motivos que sirven de fundamento a la autoridad para tomar una determinada decisión, con lo que los interesados se documentan mejor para una eventual impugnación; es importante destacar que este requisito está en consonancia con el principio de transparencia y los postulados de la buena administración.   

Los actos administrativos en nuestro país están regulados por la Ley No. 107-13, de Derechos de las Personas en su Relaciones con la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo, cuyo artículo 8 establece que el Acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de función administrativa por una Administración Pública, o por cualquier otro órgano u ente público que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros. 

Agrega el artículo 9 que sólo se considerarán válidos los actos administrativos dictados por órgano competente, siguiendo el procedimiento establecido y respetando los fines previstos por el ordenamiento jurídico para su dictado. En el mismo artículo 9 se consignan disposiciones relativas a los requisitos de validez de los actos administrativos, estableciéndose que debe quedar constancia escrita de los mismos; también se exige que sean motivados. 

La importancia del acto administrativo no radica solo en que constituye la expresión de la actuación y la voluntad de la autoridad pública, sino también en la fuerza que le es inherente para resolver problemas que atañen a los ciudadanos y a las instituciones; esa fuerza le ha sido conferida por el ordenamiento jurídico y la razón, por lo que resulta imperioso que los actos administrativos sean emitidos siempre conforme a las normas, a los procedimientos y al interés general. De ahí que su análisis conceptual y jurídico se torne cada vez más inagotable.   

Gregorio Montero
Gregorio Montero
Es viceministro de Reforma y Modernización de la Administración Pública, miembro de la Comisión de Reforma Educativa de la Policía Nacional, catedrático universitario, y ex Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.

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