Por Gregorio Montero
En otras entregas nos hemos referido a la importancia del principio y la teoría de la competencia para el funcionamiento coherente y efectivo de los órganos y entes públicos; la asignación de competencias es lo que hace posible delimitar y diferenciar los ámbitos de las instituciones públicas, incluso de aquellas que poseen el mismo nivel jerárquico, por ejemplo, dos ministerios tienen atribuciones que son comunes, pero las competencias específicas habilitan y restringen sus potestades administrativas; recordar que la competencia se asume como la medida de la atribución que corresponde a cada institución estatal. Es por ello, que en el ejercicio de la misma se pueden producir relaciones de tensión o desavenencia, es lo que se denomina conflicto de competencias, que ha sido ampliamente desarrollada en un artículo previo.
De la misma manera, en el ejercicio de las competencias se pueden producir relaciones de cooperación y colaboración entre entes y órganos, con el propósito de facilitar y hacer más eficiente el funcionamiento de la Administración Pública; de ahí que la doctrina reconoce y desarrolla la tesis de la alteración de las competencias, mediante la cual explica la excepción y flexibilización del principio de irrenunciabilidad de la competencia, que plantea, como regla interna de la Administración, que esta debe ser ejercida de manera regular, por el ente u órgano que la tiene asignada, como garantía de la buena administración y de la seguridad jurídica. De la regulación y los límites de dicha excepción se encarga, precisamente, el Derecho Administrativo, por lo que solo es posible su admisión cuando el ordenamiento jurídico así lo consagra taxativamente.
La alteración de la asignación de competencias se lleva a cabo mediante fórmulas jurídicas, dentro de las cuales se encuentran la delegación y la avocación, que son las que sirven de marco al presente escrito; es importante precisar que, además de estas dos figuras, se reconocen otras como la transferencia de competencias, la encomienda de gestión, la delegación de firma, la sustitución y suplencia, entre otras. De todas formas, son todos mecanismos que tienden a modificar temporal o indefinidamente, bajo reserva legal y de manera razonable, la titularidad de una determinada competencia, con el objetivo de atender las necesidades de organización y funcionamiento del sector público, y de mejorar la capacidad de respuesta de la Administración.
La delegación de competencia, de forma específica, es el acto mediante el cual un ente u órgano público le asigna competencias de las cuales es titular, de conformidad con el ordenamiento jurídico, a otro ente u órgano de nivel jerárquico inferior. De lo dicho se desprende que la delegación puede producirse desde un Ministerio hacia una Dirección General o Nacional, etc., o hacia un ente público, sea este funcional o territorial, o también, desde un ente público hacia otro; es decir, que la delegación de competencias puede ser inter orgánica o intersubjetiva.
Para que la delegación de competencias proceda no es necesario que exista una relación de dependencia jerárquica ni de adscripción y tutela administrativa entre las instituciones delegantes y las delegatarias.
Lo que sí se exige como requisitos esenciales es que la competencia se encuentre dentro de las delegables, que el delegante sea real y efectivamente titular de las competencias que delega y que el delegatario cuente con los medios materiales para ejercerlas de forma eficiente; además, debe mediar un acto administrativo, en el que se hace contar de forma expresa y específica la delegación, las condiciones y límites de su ejercicio, los resultados de gestión esperados y los compromisos de las partes, tomando en cuenta que la responsabilidad del titular de la competencia nunca se delega. El acto de delegación debe ser debidamente publicado, para que se haga de conocimiento de los interesados.
Cabe destacar, que cada decisión que se emita bajo la égida o amparo de dicha figura jurídica debe indicar de forma clara la situación de delegación, pues las resoluciones que se tomen por delegación se asumen como dictadas por la institución delegante, lo que resulta de gran interés, especialmente para los fines de interposición de los recursos administrativos y jurisdiccionales que corresponden; es importante subrayar que, por principio, salvo que una ley de forma expresa lo autorice, está prohibida la subdelegación de competencias. El acto de delegación puede ser revocado en cualquier momento por el delegante, sin que tenga que hacer constar justificación alguna.
En República Dominicana, el régimen jurídico de la delegación está contenido en los artículos 57 al 69 de la Ley No. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, los cuales desarrollan todo lo concerniente al alcance, tipos, los supuestos de excepción de la subdelegación, límites y extinción de la delegación, naturaleza de los actos que se emiten bajo su amparo, reglas de fiscalización y control del delegante, requisitos de la delegación extra jerárquica o intersubjetiva, entre otras cuestiones de similar interés.
Por otro lado, la avocación surge como una figura jurídica y administrativa que representa, en gran medida, lo opuesto de la delegación, pues es una técnica que implica que un órgano asuma competencias que pertenecen a otro órgano que, por principio, le es subordinado; la doctrina y el derecho suelen admitir también la existencia de la avocación cuando se trata de la asunción de competencias que anteriormente fueron delegadas a un órgano que no es jerárquicamente dependiente, lo que sin duda plantea dificultad para diferenciarla de la revocación de competencias. De todas formas, la avocación debe hacerse siempre conforme a derecho, pues, si fuese contraria, la resolución que se dicte puede ser impugnada por las vías de recursos jurídicamente procedentes, en procura de su nulidad.
A este respecto, y de forma concreta, el legislador dominicano se ha pronunciado, pues el artículo 77 de la citada Ley No. 247-12 dispone que cualquier superior jerárquico puede, sin necesidad de una norma habilitante previa, de oficio o a instancia de parte, avocar el conocimiento y decisión de un asunto concreto y determinado, incluso por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, que ordinariamente o por delegación sea de competencia de cualquiera de sus órganos subordinados jerárquicamente. El mismo artículo especifica que en los casos de la delegación no jerárquica e intersubjetiva y de subdelegación debidamente autorizada, únicamente podrá avocar, respectivamente, el órgano delegante y el delegante originario bajo los requisitos de forma y de fondo previstos en el acto de delegación y subdelegación.
En cuanto a la forma y los requisitos para la concreción de la avocación, el artículo 78 de dicha Ley exige un acto administrativo expreso y motivado, dictado por el avocante, mismo que deberá ser notificado a todos los interesados en el asunto, y contra el cual no procederá ningún recurso administrativo. De conformidad con el artículo 79, el avocado no tiene ningún deber de vigilancia sobre la conducta del avocante, ni es responsable por dicha conducta, salvo que se trate de avocación de competencias que resulte de delegación intersubjetiva.
Por aplicación del artículo 80, la avocación se extingue cuando el avocante conoce y resuelve el asunto; contra las decisiones de este en el ejercicio de la avocación se pueden incoar los mismos recursos que proceden contra cualquiera de sus decisiones ordinarias.
El Derecho Administrativo ha mostrado siempre un interés particular por abordar las normas, conceptos, criterios, características y procedimientos que permitan entender con claridad las categorías de la delegación y la avocación. En nuestro país, como hemos visto, ya ha sido avanzada la tarea en el ordenamiento jurídico adjetivo, aunque faltan todavía algunas precisiones y desarrollos reglamentarios.
