Por Gregorio Montero
Uno de los tópicos más controversiales que ha tenido que encarar la evolución del Derecho Público ha sido el relacionado con los llamados actos políticos, también estudiados como actos de gobierno, pues su complejidad teórica y práctica ha requerido de la doctrina, de la jurisprudencia y del Derecho positivo toda la sensatez debida, reconociendo, por un lado, la utilidad de su abordaje, pero también, por el otro, el cuidado que hay que tener para no generar mayores inconvenientes al ejercicio del poder público. El desarrollo conceptual y jurídico de los actos políticos ha debido lidiar con una delicada zona de conflicto y de bastante incertidumbre existente entre el Estado de Derecho y las potestades de las autoridades superiores del Estado.
La anterior ha llevado a separar el estudio del acto político del acto administrativo ordinario y sus diversas expresiones, convirtiendo así al primero en una categoría diferenciada; el acto administrativo es sencillamente toda declaración, manifestación de voluntad o decisión de las autoridades públicas en el ejercicio de sus potestades administrativas, que produce efectos jurídicos sobre terceros. La doctrina y el Derecho Administrativo se han dedicado a desarrollar con gran amplitud cada una de las vertientes que lo caracterizan, de forma tal que quedan pocas dudas respecto de los requisitos de fondo y de forma que garantizan su eficacia y su rol en el efectivo ordenamiento y control del funcionamiento de la Administración Pública.
De hecho, hoy día no existe debate en torno a que los actos administrativos, en cualquiera de su clasificación, están sometidos al control jurisdiccional contencioso-administrativo.
En cambio, el acto político, si bien trata también de una de una manifestación de voluntad y expresa una decisión, el mismo trasciende a la actuación administrativa, pues no se persigue con él la aplicación de una ley, se ubica en la esfera constitucional, implicando la actuación de los titulares de los poderes estatales en el ejercicio de las facultades que la Carta Magna les asigna. Los actos políticos están fundamentalmente dirigidos a asegurar la sostenibilidad de la nación y del Estado, así como la estabilidad social, los que hacen parte de los fines supremos de la entidad estatal; es precisamente esta la razón por la que, a pesar de las controversias históricas, los actos políticos, como categoría, han encontrado siempre un lugar especial en el Derecho Público.
Todo inicia en el año 1875 cuando el Consejo de Estado Francés decidió declararse incompetente para juzgar y decidir sobre los actos del gobierno cuyo móvil y contenido tuvieran, a todas luces, una motivación política; como era de esperarse, esta posición no solo irradió en otros países europeos, sino que alcanzó a otros continentes, incluido el nuestro. Desde entonces, aunque sin exención de dificultades, el esfuerzo ha sido sostenido por delinear con relativa precisión jurídica aquellos actos que son considerados políticos; sobre algunos hay acuerdo generalizado, tales como los relacionado con la defensa del territorio, la soberanía nacional, la seguridad interna, el orden público, las relaciones internacionales, la gobernabilidad, y otros.
Es así como se asumió en la doctrina y el Derecho que los actos políticos no podían ser sometidos al control de la jurisdicción contencioso administrativa, generando así una de las disputas de mayor relieve, pues con determinadas decisiones de los poderes públicos se podían ver afectados derechos fundamentales, riñendo así con el Estado de Derecho y otros postulados constitucionales. Es con base en esto que se empieza a admitir que, para evitar el estado de indefensión de los ciudadanos y ciudadanas, bajo ciertas circunstancias, los actos políticos o de gobierno pueden ser sometidos a control de constitucionalidad, dejando abierta la posibilidad de que se pueda accionar en contra de ellos cuando se vean comprometidos los derechos fundamentales.
La tendencia más notoria en la actualidad es la restricción de los actos políticos, así se postula, principalmente, desde las disciplinas de la ciencia jurídica y la ciencia política, pues, dado su alto grado de discrecionalidad, ante esto hay que asumir como finalidad suprema del Estado la protección de los derechos, las libertades y los intereses de las personas. Una aceptación ilimitada del acto político pone en juego las garantías ciudadanas. A este respecto, el fallecido prolífico autor español Eduardo García de Enterría (1923-2013) manifestó que la discrecionalidad absoluta representa un peligro para la sociedad, especialmente bajo el Estado Constitucional y Democrático moderno, donde la inmunidad de los actos de gobierno frente al control judicial es inaceptable.
En vía parecida se pronunció el reconocido y recientemente fallecido profesor argentino Agustín Gordillo (1938-1924), quien expresó que el Ejecutivo suele escudarse en el móvil político del acto para sustraer decisiones suyas del control judicial, con lo que se abre la puerta a los peligros de la arbitrariedad; por su parte, el sociólogo alemán Max Weber no descuidó la dimensión moral de la cuestión, apuntando desde una mirada politológica que el acto político está intrínsecamente ligado a la ética de la responsabilidad, por lo que un gobernante debe asumir las consecuencias previsibles de sus decisiones. Desde estas posiciones doctrinarias se rechaza totalmente la existencia de actos de gobierno inmunes al control de los jueces.
El ordenamiento jurídico dominicano, como en muchos países, no se refiere expresamente y con claridad a los actos políticos o de gobierno como categoría, sin embargo, con la ayuda de la doctrina y la jurisprudencia se identifican textos normativos que apuntan, por sus características, a la categorización de actos de gobierno. Por ejemplo, en el artículo 128 de la Constitución se habilita al presidente de la República para emitir este tipo de actos, tales como tomar las medidas necesarias para la legítima defensa de la nación, declarar los estados de excepción, adoptar provisionalmente medidas de policía y de seguridad en caso de afectación del orden público y la seguridad el Estado, hacer arrestar o expulsar extranjeros que pongan en riesgo al país.
De la misma manera, el artículo 128 se refiere en el mismo contexto a las funciones de dirigir las relaciones internacionales y la potestad de conformar su gabinete gubernamental, las que también se consideran generadoras de actos de gobierno, así como otras.
En lo que respecta a la impugnación de este tipo de actos, el artículo 6 de la Carta Magna es categórico al disponer que todas las personas que ejercen potestades públicas están sujetas a ella, y que son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto que le sean contrarios; a esto se suma el articulo 139, que se pronuncia a torno a que los tribunales controlan la legalidad de la actuación de la Administración Pública, lo que puede ser requerido por la ciudadanía por medio de los procedimientos legales. En correspondencia con estos postulados constitucionales, distintas leyes adjetivas han hecho los desarrollos normativos y procedimentales pertinentes.
Cabe indicar, que, mediante la Sentencia TC/0436/23, el Tribunal Constitucional, en consonancia con los enfoques del Estado moderno, reconoció que, aunque se trate de un acto político o de gobierno, si se materializa a través de un instrumento jurídico como los señalados en el artículo 6 citado, y se vulnera con su emisión el debido proceso, las competencias asignadas por ley o los derechos fundamentales, dicho acto es plenamente impugnable, independientemente de su motivación política.
Esto indica que los actos políticos o de gobierno en nuestro país, si bien no están sometidos al control jurisdiccional ordinario del Tribunal Superior Administrativo (TSA), salvo que constituyan actos de efectos particulares o disposiciones sub legales, cuando vulneran derechos fundamentales, son pasibles de control por parte del Tribunal Constitucional, mediante la acción de control directo de inconstitucionalidad y la acción de amparo, de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, No. 137-11.
Frente a la necesidad y realidad de los actos políticos, es necesario blindar los derechos fundamentales, el Estado Democrático, de Derecho y de Justicia y el principio de legalidad, por tal motivo la doctrina, el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia deben seguir mostrando su mejor esfuerzo en esta dirección, pues entre los actos políticos y la arbitrariedad y el abuso de poder la línea de separación que existe es sumamente delgada, a veces imperceptible.
