Por Héctor Linares
La mesa de la reforma fiscal está prácticamente servida, pero el menú todavía no ha sido definido o no se conoce, aunque de los condimentos a ser utilizados se ha estado hablando y especulando.
¿Quién pagará el costo de la reforma? Esa es la pregunta que surge automáticamente del abordaje del tema.
Lo más que se ha dicho oficialmente fue una declaración del director general de Presupuesto, José Rijo Presbot, quien adelantó que se buscará una recaudación equivalente a un 1.5 % del producto interno bruto (PIB), sin dar detalles de los impuestos que se crearían o se expandirían en alcance y tasa.
Se asume que las autoridades fiscales dirigirán sus búsquedas por el lado de la ampliación de la base del Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS) para incorporar renglones aun exentos, eliminación o reducción de exenciones fiscales. Esas son algunas de las posibles acciones sobre las cuales se basaría la “imperiosa’’ reforma fiscal, como la definió el Fondo Monetario Internacional (FMI) en su más reciente informe de evaluación a la economía dominicana. Sugirió actuar en ese ámbito.
El sistema tributario dominicano está muy impactado por el peso de los impuestos indirectos, que son de efecto regresivo y transferibles al consumidor, por lo que tienen vocación inflacionaria.
Alrededor de dos terceras partes de los ingresos tributarios los aportan los impuestos indirectos, que provienen principalmente del ITBIS y los impuestos selectivos al consumo (a los combustibles, a las bebidas alcohólicas y al tabaco y derivados, principalmente) y el arancel.
Todas esas áreas o fuentes susceptibles de ser gravadas con impuestos (el ingreso, el consumo y el patrimonio) tienen o gozan de exenciones fiscales, que el Gobierno vía el Ministerio de Hacienda, su brazo fiscal, define como gasto tributario, que es el monto de ingresos que deja el fisco de percibir por la aplicación de diferentes leyes y contratos que conceden tratamientos tributarios diferenciados a determinados contribuyentes y actividades.
Lo que plantea el FMI
En el informe final que rindió la misión del FMI que estuvo recientemente en el país, en la revisión anual que establece el artículo 1V del convenio constitutivo del organismo multilateral, se habla de la necesidad que tiene el país de una “reforma fiscal integral que aumente de forma duradera los ingresos fiscales”.
El informe, rubricado por el Directorio Ejecutivo del FMI, cita que el aumento de los ingresos fiscales se lograría “mediante la eliminación de exenciones tributarias y la ampliación de la base impositiva’’, lo que significa crear nuevos impuestos o extender el alcance de otros existentes. En el sistema tributario dominicano el ITBIS es el principal impuesto en cuanto a recaudación. Tiene, sin embargo, exentos algunos bienes (medicinas y ciertos alimentos esenciales) y servicios como electricidad, alquileres, agua y educación, entre otros.
“Para afianzar más el marco de la política fiscal y la eficiencia del gasto y el ingreso, corresponde continuar mejorando la gestión financiera pública y reforzar más la administración de los ingresos públicos”, plantea el FMI en el informe.
El tema de la eliminación de las exenciones es ya recurrente en los últimos informes del FMI. También el Ministerio de Hacienda (MH) le tiene la vista puesta, por lo menos a la cuantificación de los ingresos que el fisco deja de percibir.
En adición a las leyes impositivas de carácter general que el MH evalúa para calcular el llamado gasto tributario, en el informe explicativo del Presupuesto General del Estado 2024, el órgano rector de la política fiscal dice que “se han identificado 43 disposiciones legales que otorgan incentivos tributarios a distintos sectores’’.
Estimación global
El gasto tributario estimado el MH asciende a RD$340,890.9 millones para el año 2024, de cuyo monto 68.9%, equivalente a RD$234,826.3 millones correspondientes a la aplicación de exenciones y beneficios fiscales sobre impuestos indirectos y el 31.1.3%, igual RD$106,064.5 millones, restantes sobre impuestos directos.
Esas exenciones totales estimadas para el año 2024 equivalen al 4.60% del PIB estimado para el referido año.
El MH dijo por otra parte, que el 89.5% del valor total del gasto tributario estimado proviene de exoneraciones aplicadas sobre impuestos recaudados por la DGII, equivalentes a RD$305,056.0 millones y el 10.5%, unos RD$35,834.8 millones, a impuestos recaudados por la DGA.
La menor participación de la DGA en el monto de gasto tributario estimado en los últimos tres años se debe a la reclasificación de los bienes importados que, según el Sistema de Armonizado de Codificación y Designación de Mercancías o Sistema Armonizado (SA), son considerados como bienes exportados desde las empresas de zonas francas, si no son materias primas o bienes de consumo local; por tanto, no son considerados como gasto tributario debido al principio de extraterritorialidad que le es aplicable a este régimen especial.
La mayoría de las exenciones es ITBIS
El dato que da el MH de que el monto estimado de gasto tributario para el año en curso por concepto del ITBIS, que equivale al 2.44% del PIB esperado en 2024, unos RD$180,873.9 millones, es lo que sumado a la sugerencia del FMI de que se aumente la base impositiva, refuerza la creencia de que en una virtual reforma fiscal se gravarán nuevos productos con el potencial más importante impuesto del sistema impositivo dominicano, cuya tasa es de un 18 por ciento.
En la reforma fiscal del 2012 se le incorporaron unos ocho productos de la canasta básica, entre ellos azúcar, café, cacao, aceites comestibles, yogur, quesos. Iniciaron con una tasa reducida de un 8 %, la cual fue llevada en un periodo de tres años a un 16 por ciento, alícuota que todavía se les aplica, lo que convierte al ITBIS en un tributo con dos tasas, una de 18 % para la generalidad de los bienes y servicios y otra de 16 por ciento, para los productos incorporados en la reforma aprobada por la ley 253-12, norma que mandaba la unificación de tasas a partir del 2016, condicionada a que el país alcanzara una presión tributaria del 16 %, meta que nueve años más tarde no se ha logrado.
Las otras figuras impositivas que generan montos importantes de gasto tributario son los impuestos sobre los ingresos y el patrimonio con 0.76% y 0.68% del PIB nacional, seguidos del ISC aplicable a los hidrocarburos y el Arancel de Aduanas en el orden de 0.33% y 0.25% del PIB, respectivamente.
¿Dónde más buscar para gravar?
Observando el potencial y facilidad de cobrar impuestos, desde el punto de vista de las tres grandes fuentes susceptibles de ser gravadas, después de ampliar la base del ITBIS, que es un impuesto indirecto, la otra opción de mayor rendimiento sería la parte del ingreso, cuya tasa actual es de 27 % para la cuota más elevada del esquema progresivo de aplicación.
La opción parece que será eliminar exenciones que erosionan la base imponible de ese gravamen, el único impuesto directo importante del sistema tributario dominicano.
La tercera fuente, patrimonio o riqueza, es de rendimiento cuestionable. Solo es importante en la parte inmobiliaria urbana. Otras áreas patrimoniales, como automóviles y naves, no parecen animar a las autoridades fiscales. Ya para la parte automotriz se aprobó en la ley 253-12 un impuesto a la circulación vehicular (impuesto de renovación de la placa como más se conoce) en base un 1 % del valor del vehículo, pero el cobro ha sido pospuesto por más de una década. Tal vez en la nueva reforma se active ese impuesto o se apruebe otro en base a otros criterios.
Mientras se conoce la propuesta de reforma fiscal, que debería ser divulgada en cualquier momento, las inquietudes crecen entre contribuyentes y consumidores, porque cuando hay aumentos de impuestos, también suben los precios, porque las cargas impositivas son trasladables al último eslabón de la cadena de producción y comercialización.
