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miércoles, agosto 20, 2025
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Responsabilidad civil objetiva y subjetiva en el estado

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Por Gregorio Montero

En un artículo que publicamos en este mismo medio el 19 de noviembre de 2024 abordamos algunos aspectos generales relacionados con la responsabilidad civil o patrimonial en el Estado, haciendo énfasis en fundamentaciones conceptuales y jurídicas, así como en la forma en que se ha venido avanzando en muchos países, como consecuencia de la evolución de la sociedad y del Estado; destacamos allí como los aportes de tratadistas y de la jurisprudencia han contribuido a la consolidación del Estado de Derecho. 

También hablamos de que la responsabilidad civil o patrimonial plantea la obligación de responder que tiene el Estado y los entes, órganos y funcionarios que lo conforman, por sus actuaciones u omisiones administrativas vinculadas al ejercicio de sus funciones, que generan daños a terceros, los cuales deben reparar o resarcir. Hicimos ciertas precisiones atinentes a los principios y criterios que, a la luz del Derecho Administrativo, sirven para configurar la responsabilidad civil imputable al Estado y a sus entes y órganos, y la que es imputable a los individuos o los funcionarios públicos, además, mismas que ayudan a clarificar lo atinente a la culpa o dolo que puede acompañar o no la actuación u omisión.

Todo lo dicho resulta de supremo interés para la seguridad jurídica y la salvaguarda del interés público, y aporta a la concreción del derecho fundamental a la buena administración. Pero como complemento, en el presente trabajo queremos referirnos a dos figuras jurídicas que ayudan a entender y explicar con mayor certeza esta compleja cuestión; nos referimos a la responsabilidad civil o patrimonial subjetiva y a la objetiva, las que no han sido objeto de un tratamiento profuso por la doctrina y el derecho, y la poca atención que se le ha dedicado no supera las dudas y las contradicciones. 

La responsabilidad civil o patrimonial objetiva, que ha sido la más abordada, se refiere a la obligación que tienen el Estado, sus instituciones y sus funcionarios de responder por sus actuaciones, cuando estas han generado daños a los particulares, sin tomar en cuenta la concurrencia del dolo; el hecho de que se verifique el daño, para esto existen los métodos y las técnicas, es suficiente para generar la obligación de reparar. En la responsabilidad se prescinde de la conducta culposa, por lo que no importa si los agentes actuaron motivados por la intención de producir el daño; esta se basa en los riesgos que el propio Estado asume por la prestación de los servicios y el desarrollo de actividades administrativas a favor de la ciudadanía, los cuales pueden fallar.

En otro orden, la responsabilidad civil subjetiva se concreta solo cuando existe el dolo o la culpa, este es condicionante; en consecuencia, para su determinación debe verificarse no solo una actuación antijurídica del agente público, sino también el daño o lesión producida en los derechos, intereses legítimos y bienes de un tercero, que debe resultar de dicha actuación, así como la intención de producirlo. En este caso, sin culpa no hay responsabilidad ni obligación de resarcir, por lo que, para la imputación debe demostrarse que hubo intención o negligencia al momento de producirse la actuación dañosa; no resulta suficiente el daño ocasionado por la actuación incorrecta, por dejar de actuar o por actuar tardíamente, sino, además, debe existir la intención de ofrecer un servicio defectuoso.   

Como ha afirmado el tratadista español Luis Medina Alcoz (2005), el fenómeno de la personificación del Estado, en tanto entidad jurídica que abrió las puertas para imputar las acciones dañosas de las instituciones y los funcionarios públicos, es una cuestión reciente. Por ello, agregamos nosotros, ni la doctrina, ni el derecho positivo, ni la jurisprudencia, se han pronunciado de forma suficiente respecto de la responsabilidad civil o patrimonial en el Estado, ni desde la visión objetiva ni desde la subjetiva; a esto hay que sumar un desinterés manifiesto de muchos gobernantes, toda vez que esta figura choca frontalmente con intereses relacionados con el ejercicio discrecional del poder y con la preservación del patrimonio de los funcionarios. 

En palabras del también extinto y tratadista dominicano Raymundo Amaro Guzmán (2006), el Estado, como ente de Derecho Público es una persona moral, y como tal está apto para ser sujeto de derechos y obligaciones. Es precisamente la personalidad jurídica del Estado, opinamos nosotros, que permite la manifestación de la responsabilidad civil que en él y desde él se expresa; no obstante, es necesario considerar que tanto la personalidad jurídica del Estado como la responsabilidad civil o patrimonial deben tener un reconocimiento jurídico desde el mismo texto de la Constitución Política, sin menoscabo del correspondiente desarrollo y la complementación que debe aportar el ordenamiento jurídico adjetivo, incluso, el reglamentario.   

Tal como expusimos en el artículo citado al inicio de este escrito, el asambleísta revisor de la Constitución hizo su tarea al referirse en su artículo 3 a la personalidad del Estado, y luego al otorgarle en su artículo 141 personalidad jurídica distinta de la del Estado a los denominados organismos autónomos y descentralizados de este; en otras disposiciones la Carta Magna se refiere a la personalidad jurídica de organismos constitucionales como la Junta Central Electoral (artículo 212), el Banco Central (articulo 225) y la Cámara de Cuentas (artículo 248). En lo relacionado con la responsabilidad civil del Estado, sus instituciones y sus funcionarios, ya hemos analizado anteriormente el trascendental artículo 148, el cual especifica que todo respecto de esto se hará conforme a lo que se disponga en la ley. 

Es precisamente lo que se pretendió con la aprobación y promulgación de la  Ley No. 107-13, de Derechos de las Personas en su Relación con la Administración y de Procedimiento Administrativo, pero que, lamentablemente, hay que reconocer que a este respecto su contenido no es suficiente, pues, aunque más amplio y contundente que lo dispuesto por otras leyes que solo enuncian la responsabilidad civil o patrimonial en el Estado, se limitó a establecer cuestiones generales, aunque ciertamente muy importantes; me permito aquí remitir a nuestro artículo anterior ya citado, donde adelantamos algunas cuestiones e ideas que, desde nuestro punto de vista, deberían ser desarrolladas en una ley específica.     

Concretamente, en su artículo 57 dicha ley se refiere a la responsabilidad civil subjetiva, reconociendo en ella el derecho que tienen las personas de ser indemnizadas ante cualquier lesión que sufran en sus bienes o derechos como consecuencia de una acción u omisión administrativa antijurídica, siempre que se verifique, por principio, que existe dolo. Esto alcanza mayor precisión en el párrafo II del artículo 58, el cual establece: “Los entes públicos y sus funcionarios serán conjunta y solidariamente responsables por los daños ocasionados por una actuación u omisión administrativa antijurídica siempre que medie dolo o imprudencia grave”.  

El mismo artículo 57 reconoce en su párrafo I, aunque de forma excepcional, la responsabilidad civil objetiva, es decir, la obligación de resarcir con prescindencia del dolo, o, aunque se trate de actividades derivadas del ejercicio lícito de potestades administrativas, tomando en cuenta las circunstancias del caso y, en especial, la naturaleza de la actividad generadora de riesgos o la existencia de sacrificios especiales o singulares en beneficio de la generalidad de los ciudadanos. 

Pese a estas interesantes soluciones normativas que reconocen en el Estado la responsabilidad civil o patrimonial subjetiva, por principio, y la objetiva, por excepción, no cabe duda de que estos dos ámbitos jurídicos, para un mejor entendimiento y juzgamiento, requieren de una mayor precisión jurídica, algunos aspectos por vía reglamentaria, no cabe duda, pero otros probablemente requieran de una ley específica sobre responsabilidad civil en el Estado. 

Lo más importante es entender que en nuestro país se han asumido las dos formas de imputación de la responsabilidad civil, la subjetiva por principio y la objetiva por excepción, lo que contribuye significativamente al control jurídico y jurisdiccional de las instituciones y los funcionarios estatales, y por extensión, a la seguridad jurídica.

Gregorio Montero
Gregorio Montero
Exviceministro de Reforma y Modernización del Ministerio de Administración Pública, exsecretario general del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo y catedrático universitario.

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