Por Gregorio Montero
En varios escritos, incluidos artículos publicados en este mismo medio, hemos abordado distintas dimensiones del Derecho Administrativo; en ese orden, hemos hablado ampliamente de su importancia, de su objeto de estudio, que es la Administración Pública y todo lo que ocurre en sus relaciones internas y externas; hemos hablado también de sus principios, de su contenido, de las subramas que lo componen, de su relación con otras ciencias y ramas del Derecho, etc.
Precisamente, una de las subramas que dan esencia al Derecho Administrativo es el denominado Derecho Administrativo Disciplinario, también conocido como Derecho Administrativo Sancionador, que, por su naturaleza y objetivo, resulta bastante importante, a la vez que controversial.
El Derecho Administrativo Disciplinario se define como la subrama del Derecho Administrativo que dispone y regula las normas, los principios, el régimen de faltas y sanciones y los procedimientos aplicables a los servidores estatales a quienes se les imputa el incumplimiento de los deberes formalmente establecidos.
Como hemos dicho en otras entregas, este sistema jurídico se enmarca dentro de la potestad de ordenación y control de la Administración Pública, cuyo objetivo central es controlar la conducta de los empleados públicos, procurando alinearlos con los fines institucionales, los intereses generales de la ciudadanía y con los valores éticos y morales que rigen el servicio público.
Las autoridades públicas competentes, al momento de ejercer la potestad disciplinaria sobre los funcionarios o servidores públicos, siempre con el propósito de exigirles el cumplimiento de sus deberes o de imponerles sanciones, según corresponda, deben tomar en cuenta un conjunto de principios éticos por los cuales se rige la función pública.
En lo que respecta a los principios que rigen de forma específica el Derecho Administrativo Disciplinario, hay que consignar que tienen su origen el Derecho Penal y que ambos identifican la potestad punitiva del Estado en general; dichos principios se consignan, entre otras, con el propósito de reducir o eliminar los niveles de discrecionalidad administrativa de las autoridades al imponer sanciones.
En cuanto al principio non bis in ídem, también conocido como ne bis in ídem, que es el que sirve de marco al presente artículo, es necesario explicar que es una expresión que tuvo su nacimiento en la antigua Roma, dirigida a evitar que a las personas que eran juzgadas se les abriera de nuevo un juicio motivado por el mismo hecho que había sido objeto de juzgamiento.
Si bien con el paso del tiempo su significado ha sufrido variaciones importantes, hoy mantiene su esencia, y ha sido incorporado, especialmente a partir de los postulados de la Revolución Francesa, a los ordenamientos jurídicos sancionadores, sean estos de carácter penal o administrativo. No cabe duda de que este principio constituye una de las más notables garantías de derechos y de seguridad jurídica.
Cabe resaltar que el análisis de dicho principio comporta dos fundamentos muy importantes para su adecuada comprensión, el material, que se refiere a la prohibición de sancionar más de una vez a una persona por el mismo hecho, y el procesal, que se refiere a la prohibición de someter a una persona a más de un proceso sancionador por la misma falta.
En el caso que nos ocupa, el principio non bis in ídem plantea que un servidor público no puede ser juzgado ni sancionado más de una vez por el mismo hecho que se le imputa, es decir, es una interdicción de carácter procesal que se impone a la autoridad pública con el propósito de proteger a los empleados; este constituye un límite al ejercicio del poder político y administrativo, ahí radica gran parte de su importancia.
Guarda una estrecha relación, de hecho, en ella encuentra su concreción, con la bien conocida institución procesal denominada “la cosa juzgada”, que no es más que la indicación de que un litigio ha llegado a su final, dado que se cubrieron todas las fases y se ha emitido una sentencia o decisión definitiva que hace que culmine el proceso, y sobre el cual no debe volverse.
Pero, en lo que respecta al proceso disciplinario, hay que hacer algunas precisiones que son necesarias para evitar confusión, que, en efecto, se presenta con mucha frecuencia; también se presentan serias contradicciones y debates.
Debemos tener en cuenta que los funcionarios públicos, en el ejercicio de sus funciones, pueden comprometer distintos tipos responsabilidades: administrativa, penal, civil y política, ya las hemos abordado en un artículo anterior. Cada una de estas responsabilidades es regida por un ordenamiento jurídico diferente, respondiendo cada cual, a su propia dogmática; aunque también hay que reconocer que se basan en un tronco epistemológico común y en los mismos enfoques principistas.
En cuanto a responsabilidad penal y la disciplinaria, deben ser juzgadas de forma independiente, pues se fundamentan en valoraciones fácticas y jurídicas distintas; en estos casos, para algunos se configura una duplicidad de sanción frente al mismo hecho, pero, en buen derecho, no es así, ya que, si bien puede tratarse de los mismos hechos materiales, al ponderarse la infracción esta puede afectar tanto la dimensión administrativa como la penal, por lo que las violaciones al ordenamiento jurídico deben ser atendidas desde ambas perspectivas.
El hecho de que un ilícito administrativo sea sancionado disciplinariamente, cuya sanción más gravosa sería la destitución, no significa que no pueda ser objeto posteriormente de sanción penal, si se comprueba que dicho ilícito implica también un tipo penal.
A esto la doctrina le denomina la matización del principio non bis in ídem en su aplicación en el Derecho Administrativo Disciplinario, pues es dable que un servidor público sea juzgado y sancionado dos veces por la misma falta, pero siempre que la infracción y la sanción sean de naturaleza jurídica distinta; es decir, por ejemplo, no puede ser objeto de pluralidad de juzgamiento y sanción administrativa por la misma falta, e incluso por hechos que han servido de sustento para agravar la sanción impuesta, pero puede ser objeto de sanción administrativa y de sanción penal por ese mismo hecho, conocido de forma independiente. Esa constituye la postura mayoritaria de la doctrina, el Derecho Positivo y la jurisprudencia.
Es preciso no confundir en este punto las sanciones administrativas principales con las conexas o complementarias, tal es el caso, por ejemplo, del funcionario público que es destituido por haber cometido falta muy grave en el ejercicio de sus funciones, al que a la vez se le impone una prohibición de volver a ocupar cargos públicos durante un tiempo determinado. En este caso la sanción principal es la destitución, la prohibición es la conexa, que no implica en ninguna circunstancia una duplicidad de sanciones, mucho menos de juzgamiento.
El principio non bis in ídem se justifica, como hemos dicho, en los derechos fundamentales y en la seguridad jurídica, pero también hace parte de los planteamientos jurisdiccionales que se diseñan y operan a favor de la dignidad humana, aun a sabiendas de que se juzga a humanos presuntos transgresores de leyes y derechos. Este principio representa a la vez un escollo para las autoridades públicas abusivas que pretenden perseguir a empleados públicos.
