Por Gregorio Montero
En el momento en que un ciudadano es designado por la autoridad competente para ocupar un cargo público y este acepta la designación, y se cubren las formalidades jurídicas correspondientes, adquiere la condición de servidor o funcionario público. Como consecuencia de esto le corresponde dedicarse al ejercicio de las actividades que son propias del referido cargo, mientras la designación o nombramiento se encuentre vigente.
Esa es la situación administrativa natural o normal de todo empleado, la que le obliga a someterse al ordenamiento jurídico y a responder permanentemente por sus actuaciones; además, dicha situación le hace acreedor de un conjunto de derechos y prerrogativas previamente definidos.
Ahora bien, en el marco del ejercicio de los cargos públicos suelen sobrevenir situaciones excepcionales que de alguna manera pueden afectar dicho ejercicio, casos en los cuales habría que interrumpir la situación normal u original del funcionario público, de conformidad con lo que disponen las normas aplicables. A esto se le denomina en la doctrina administrativa y en el Derecho Administrativo, especialmente en el régimen jurídico de la función pública, situaciones administrativas, cuya dimensión conceptual y jurídica resulta de gran utilidad en el funcionamiento de la Administración Pública, especialmente en lo que atañe a los subsistemas de gestión de los recursos humanos.
Las situaciones administrativas son concebidas como circunstancias que identifican o modifican la condición laboral de los servidores o funcionarios públicos en un momento determinado, las que a su vez modifican, por lo general, las relaciones laborales.
Las situaciones administrativas alteran la relación funcionarial y generan efectos laborales especiales, por lo que deben regirse de forma estricta por las previsiones jurídicas vigentes. Dado que pueden generar riesgos para las condiciones y derechos laborales de los empleados públicos, se deja poco espacio para el ámbito de las potestades discrecionales de las autoridades administrativas, por el contrario, se trata de potestades que son regladas rigurosamente.
Se debe tener en cuenta que los servidores públicos pueden estar asignados en cargos de diversas categorías, cada de una de las cuales les consigna condiciones jurídicas y laborales diferenciadas; por ejemplo, los cargos de carrera, a los que se debe ingresar por concurso, les otorgan el derecho de estabilidad; en cambio, los cargos de libre designación y de estatuto simplificado no otorgan este derecho. Pero, en cualquiera de los casos, el supuesto básico es que los cargos públicos se ejercen de manera regular e indefinida, hasta tanto el nombramiento sea dejado sin efecto por alguna razón jurídica, si se trata de empleados de carrera, o por decisión discrecional de la autoridad competente, si se trata de otros tipos de cargos.
Vale señalar que, independientemente de que afecte el ejercicio normal del puesto de trabajo, ninguna situación administrativa implica el rompimiento definitivo del vínculo funcionarial o laboral. Se trata solo de una condición transitoria que en unos casos genera en las relaciones laborales más modificaciones que en otros; pero, en todos los casos, los servidores públicos conservan el vínculo jurídico en la posición original, en la que se ha consolidado grado.
La situación administrativa normal de los funcionarios públicos es la de activo, por tanto, todas las demás están referenciadas y determinadas por ella; si no se está activo en la función pública, ninguna otra situación administrativa aplica.
En ocasiones se ha confundido la condición de pensionado o jubilado con una situación administrativa; esto es incorrecto, pues la jubilación o pensión de los empleados públicos rompe el vínculo laboral con el Estado, más allá de que se suele permitir que, por algunas razones jurídicas excepcionales, los pensionados puedan volver a la condición de empleados activos en la Administración Pública, siempre que se coloque dicha pensión o jubilación en estado de suspendida, mientras permanezcan activos.
El Derecho Administrativo comparado ha reconocido una amplia gama de situaciones administrativas, atendiendo a las realidades y necesidades concretas de la Administración Pública de cada país. En el nuestro, el ordenamiento jurídico recoge algunas de ellas, las que han permitido ir organizando poco a poco la planificación y gestión del talento humano que sirve en las instituciones gubernamentales.
En ese sentido, la Ley No. 41-08, de Función Pública, y sus reglamentos de aplicación, regulan, de manera específica, aunque sin utilizar la nomenclatura de la figura jurídica como tal, situaciones administrativas como vacaciones, licencias, permisos, suspensión de funciones, comisión de servicio, de las cuales se hace uso constante en los entes y órganos, aunque, en algunos casos, de forma poco racional.
En cuanto a las vacaciones, la citada Ley las reconoce como un derecho irrenunciable y como parte de las condiciones laborales de los empleados públicos, en este orden, el artículo 53 establece un régimen de vacaciones que los favorece con el disfrute de quince hasta treinta días laborables, según la escala dispuesta, diseñada con base en los años en servicio; esta se encuentra débilmente desarrollada en los artículos 55 al 65 del Decreto No. 523-09, que aprueba el Reglamento de Relaciones Laborales. Con esta situación administrativa se permite que el servidor público ejerza el derecho de descanso laboral, haciendo una pausa en el desempeño de sus actividades, durante la cual se interrumpe transitoriamente su condición de empleado activo, quedando liberado de responsabilidad administrativa.
En lo que respecta a las licencias establecidas a favor de los servidores públicos, también son reconocidas como un derecho y dentro de las condiciones de trabajo, que pueden otorgarse con disfrute o sin disfrute de salarios; los artículos 56 y 57 de la Ley reconocen diversos motivos o causales para concretar esta situación administrativa, tales como enfermedad, matrimonio, estudios, pre y post natal (para la madre), nacimiento de un hijo (para el padre), entre otras.
El régimen de licencias está desarrollado en los artículos 74 al 76 del citado Reglamento y en el Decreto No. 312-22, que amplía el tiempo de la licencia por paternidad; dependiendo de los motivos que la sustenta, la licencia puede ser desde los tres días hasta un año, aunque, si es por razones de estudios, el plazo será determinado por la duración del programa académico que se cursa.
En relación con los permisos que pueden otorgarse a los servidores públicos, el artículo 56 de la Ley dispone que estos no pueden exceder de tres días, de ahí que la situación administrativa que genera implica una transitoriedad de corta duración; el Reglamento de Relaciones laborales establece que los motivos para concretarla son atender requerimientos de organismos judiciales, legislativos y de otros del Estado, muerte, enfermedad o accidente grave de algún pariente cercano, cursar estudios a tiempo parcial y atender actividades docentes en calidad de profesor.
En lo atinente a la suspensión de empleados públicos, esta puede ser consecuencia de una sanción administrativa o disciplinaria o de una medida cautelar, pero en ambos casos implica la modificación de la condición laboral del servidor activo. En tanto sanción disciplinaria, la suspensión de funciones está contenida en el artículo 83 de la Ley, opera cuando se cometen faltas de segundo grado, y puede ser de hasta noventa días, sin disfrute de salarios; en tanto la medida cautelar está prevista en el artículo 88 de la misma Ley, y solo aplica si resulta conveniente, en ocasión de llevarse a cabo un proceso judicial o administrativo, caso en el cual puede ser hasta por sesenta días, que puede ser prorrogada una sola vez por igual término, siempre con disfrute de salarios.
Por último, la comisión de servicio constituye una situación administrativa sui generis, que tiene lugar, principalmente, por necesidad del servicio o interés institucional. De conformidad con el artículo 50 de la Ley, constituye un derecho especial de los empleados pertenecientes a la carrera administrativa, quienes pueden ser asignados en situación de comisión de servicios para desarrollar funciones en otras instituciones del Estado, conservando la titularidad del cargo de carrera original, al cual, siendo puesto en reserva, pueden volver cuando culminen la situación administrativa; esta se concede por un periodo de hasta un año, y puede ser prorrogada hasta por un periodo similar.
El estudio de las situaciones administrativas en la función pública tiene un interés especial para la doctrina y el Derecho Administrativo, debido a que estas permiten introducir modificaciones en las relaciones laborales, atendiendo a los intereses colectivos e individuales, y sin poner en riesgo los derechos y las garantías de los servidores públicos.
