Por Héctor Linares
Las exenciones y exoneraciones de impuestos que cada año otorga el Estado como política pública dirigida a la promoción de actividades y regiones que busca desarrollar seguirán en 2026 volando alto, a pesar de las recomendaciones de organismos internacionales de que sean racionalizadas.
Los cálculos de las autoridades fiscales, que además de la cifra que no se podrá recaudar, parecen reflejar una especie “llanto a la luna”, proyectan un sacrificio fiscal para el 2026 equivalente al 4.58 % del producto interno bruto (PIB). En valores absolutos serían RD$393,541.54 millones, recursos que dejaría de percibir el fisco por las facilidades previstas en más de 40 leyes y disposiciones vigentes.
La existencia de incentivos fiscales es el resultado de políticas públicas destinadas a desarrollar sectores y atraer inversiones, pero su proliferación genera preocupación en torno a la efectividad del gasto público.
El nivel que cada año se concede en exenciones y exoneraciones impositivas, de entre 4.5 % y 5.0 % del PIB, es superior al del déficit fiscal con que se han elaborado los presupuestos públicos a partir del 2007, cuando se eternizó el diseño de PGE con desequilibrio original entre ingresos y gastos.
Como una aclaración de “consuelo”, el proyecto de Presupuesto General del Estado (PGE) 2026, en la parte que calcula el gasto tributario dice que la ponderación o medición como proporción del PIB será en 2026 “menor” en 0.27 y 0.20 puntos porcentuales que en los presupuestos formulados y reformulados del cursante año 2025.
Sin mucho juicio de valor al respecto, el documento que es uno de los anexos del proyecto de PGE 2026, detalla cada uno de los conceptos que disminuirán el potencial de recaudación impositiva de las diferentes actividades económicas sujetas al pago de impuestos y tasas.
Unas 75 disposiciones vigentes afectan el potencial recaudatorio del sistema tributario dominicano, pellizcándolo y creando un símil de un paraíso fiscal de beneficio limitado, aunque solo para algunos sectores.
La mayor proporción del Gasto Tributario está dada en los bienes y servicios que no están gravados por el Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS).
“El sistema tributario dominicano está compuesto por disposiciones legales establecidas principalmente tras la promulgación de la Ley Núm. 11-92, que crea el Código Tributario de la República Dominicana, el cual reconoce el gasto tributario como el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del establecido en la legislación tributaria”, dice el documento y explica que “a través de su otorgamiento, el Estado dominicano persigue promover y beneficiar a determinados sectores, áreas geográficas, actividades o contribuyentes, atendiendo a un objetivo de política pública, económica y social, al mismo tiempo que posterga o disminuye la recaudación de la Administración Tributaria (AT)”.
El documento explica que el informe se elabora en colaboración del Comité Interinstitucional, conformado desde el año 2008 en virtud de lo establecido por la Ley Orgánica del Presupuesto para el Sector Público, número 423-06, de fecha 17 de noviembre de 2006, que dicta la obligación de incorporar el monto dejado de percibir por el Estado con la aplicación de las leyes tributarias generales, regímenes especiales y legislaciones diversas—comprendiendo estas últimas más de 40—, las cuales crean distintos incentivos y beneficios que afectan el ejercicio fiscal del año”.
“Por tanto, este documento sirve como instrumento de política en el marco de la formulación y discusión del Proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado (PGE) correspondiente al citado período fiscal”, señala.
Explica que las estimaciones no equivalen a una presunción de efecto recaudatorio, sino a una aproximación del impacto económico.
Precisa que “para el año 2026, el gasto tributario estimado asciende a RD$393,541.54 millones, equivalentes a 4.54% del Producto Interno Bruto (PIB) proyectado en el Panorama Macroeconómico 2025-2029, equivalente a una reducción de 0.27 y 0.20 puntos porcentuales (p.p.) con respecto al PIB de los PGE estimado y reestimado del año 2025, respectivamente. A pesar de mantenerse en una senda creciente en términos absolutos, las estimaciones para 2025 y 2026 responden a un enfoque prudente, en línea con la moderación esperada del crecimiento económico mundial y regional”.
Los técnicos autores del estimado dicen que ese esperado “comportamiento incorpora los efectos de un entorno externo desafiante, marcado por la persistencia de tensiones comerciales, condiciones financieras más restrictivas y la ralentización de la demanda externa”. Plantea que, en el plano interno, también se consideran los impactos de choques climáticos y los efectos rezagados de las medidas de estímulo monetario adoptadas para mantener la inflación dentro del rango meta de 4 % ± 1 % establecido por el Banco Central de la República Dominicana (BCRD).
“En general, las proyecciones del gasto tributario sugieren un incremento de 4.19% en 2026 con respecto al reestimado para el año 2025, al pasar de RD$377,727.96 millones a RD$393,541.54 millones, observando una diferencia absoluta de RD$15,813.58 millones”, dice el texto del proyecto de PGE 2026.
Precisa que, al analizarse por las principales figuras impositivas, en resumen, el gasto tributario por ITBIS equivale al 2.50% del PIB estimado, seguido de otras figuras impositivas de importante incidencia como los impuestos sobre el patrimonio con 0.85% y los impuestos sobre los ingresos, con un 0.66%. Asimismo, destaca que el arancel de Aduanas y los ISC aplicable a los hidrocarburos, impactan en el orden de 0.23% y 0.16% del PIB estimado para 2026, respectivamente.
Teoría
El gasto tributario se refiere a la pérdida de ingresos fiscales resultante de la aplicación de exenciones, deducciones, créditos y otros tratamientos impositivos preferenciales otorgados por los gobiernos para alcanzar determinados objetivos económicos o sociales. Este concepto, desarrollado inicialmente en la década de 1960, ha cobrado creciente relevancia en el contexto de las reformas orientadas a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en la administración de las finanzas públicas. Las primeras experiencias institucionales de cuantificación de estos gastos surgieron en Alemania (1967) y Estados Unidos (1968), y sentaron las bases para su incorporación en la planificación presupuestaria de varios países, particularmente dentro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a partir de los años ochenta.
En las últimas décadas, los incentivos fiscales se han convertido en un instrumento central de política pública, especialmente en economías en desarrollo que buscan atraer inversión extranjera directa o dinamizar sectores estratégicos, expresa el documento.
Señala que “no obstante, la proliferación de estos beneficios ha suscitado preocupaciones en torno a la eficiencia del gasto público, la equidad del sistema tributario y la opacidad en la gestión fiscal. En este sentido, el análisis y la cuantificación del gasto tributario permiten identificar su costo fiscal y evaluar su eficacia relativa frente a otros instrumentos de política económica”.
Referencia central
El documento precisa que el sistema tributario dominicano está instituido principalmente por las disposiciones contenidas en las siguientes normativas legales:
– Ley Núm. 2569 y sus modificaciones, sobre el Impuesto a las Sucesiones y Donaciones, de fecha
04 de diciembre de 1950, modificada en varias ocasiones.
– Ley Núm. 11-92 y sus modificaciones, que crea el Código Tributario de la República Dominicana
(CTD), de fecha 16 de mayo de 1992. Este incluye el Impuesto sobre la Renta y a las Personas Jurídicas y las Personas Físicas (ISR); el Impuesto sobre Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS); los Impuestos Selectivos al Consumo (ISC) sobre bebidas alcohólicas, cigarrillos, telecomunicaciones y seguros; cheques y transferencias bancarias; e Impuestos sobre Activos.
– Ley Núm. 14-93 y sus modificaciones, que crea el Arancel de Aduanas de República Dominicana, de fecha 26 de agosto de 1993.
– Ley Núm. 112-00 y sus modificaciones, sobre Hidrocarburos que crea el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) al Consumo Específico sobre combustibles fósiles, de fecha 29 de noviembre de
2000, y sus modificaciones.
– Ley Núm. 557-05 y sus modificaciones, sobre Reforma Tributaria, de fecha 03 de diciembre de
2005, y sus modificaciones, que crea los Impuestos Selectivos Ad-Valorem de 16% sobre
combustibles y de 17% al Registro de la Primera Placa de Vehículos.
– Ley Núm. 18-88 y sus modificaciones, sobre el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Viviendas Suntuarias y Solares Urbanos no Edificados, de fecha 5 de febrero de 1988.
– Ley Núm. 173-07 y sus modificaciones, de Eficiencia Recaudatoria, de fecha 29 de mayo de 2007, que crea el impuesto a la transferencia inmobiliaria y de vehículos.
– Ley Núm. 225-07 y sus modificaciones, que crea el Impuesto a la Circulación de Vehículos, de fecha 28 de agosto de 2007.
– Ley Núm. 139-11 y sus modificaciones, para aumentar los ingresos tributarios y destinar mayores recursos en educación, de fecha 24 de junio de 2011.
Las exenciones no se detienen, siguen su agitado curso
El documento presenta una revisión de la legislación tributaria reciente y señala que este año, al igual que el precedente, “el informe incluye un recuento de las legislaciones promulgadas recientemente que afectan los compromisos del Estado con la creación, modificación o extensión de los incentivos y beneficios fiscales que constituyen una fuente de gasto tributario en la República Dominicana”.
Detalla las nuevas fuentes identificadas en la legislación tributaria vigente, como la Ley de Facturación Electrónica de la República Dominicana, número 32-23, del16 de mayo de 2023, la que en el artículo 38 establece un período de voluntariedad para todos los contribuyentes que deseen ser emisores de facturas electrónicas antes de la implementación del calendario de los e-CF conforme al calendario dispuesto en el Artículo 37 de la Ley.
- Ley Núm. 24-25, que modifica los artículos 6, 9, 11 y 12 de la Ley Núm. 36-24, del 6 de agosto
de 2024, que crea la Corporación Turística Cabo Rojo, de fecha 30 de abril de 2025:
Esta ley tiene como objetivo robustecer el marco jurídico de la Corporación Turística Cabo Rojo, a fin de facilitar la canalización de inversiones, especialmente extranjeras, en la región suroeste del país. En el ámbito tributario, introduce disposiciones que amplían el régimen de incentivos fiscales aplicable al Proyecto Turístico Cabo Rojo, al incorporar nuevas figuras jurídicas como beneficiarias del tratamiento preferencial originalmente previsto en el Contrato de Fideicomiso Pro-Pedernales.
El Artículo 12, Párrafo II, establece que tanto las personas jurídicas como los patrimonios autónomos que reciban como aporte bienes y derechos provenientes del Fideicomiso Pro-Pedernales, adquieran inmuebles de la Corporación Turística Cabo Rojo, o desarrollen o gestionen proyectos turísticos, hoteleros, inmobiliarios o de servicios complementarios dentro del referido ámbito geográfico, podrán acogerse al régimen de exenciones fiscales contemplado en la cláusula cuadragésima segunda del Contrato de Fideicomiso para el Desarrollo Turístico de la provincia Pedernales.
Asimismo, el Párrafo III extiende explícitamente estos beneficios a la propia Corporación Turística Cabo
Rojo, sus filiales o sociedades controladas, así como a los patrimonios fideicomitidos vinculados a las
mismas.
El documento precisa que, en términos de temporalidad, el Párrafo IV estipula que las exenciones fiscales tendrán una vigencia de 20 años contados a partir de la constitución formal de la Corporación, y dicha duración podrá ser prorrogada por un período adicional de 20 años mediante resolución del Congreso Nacional, a solicitud del Poder Ejecutivo .
“Este marco normativo consolida un esquema de beneficios fiscales de largo plazo, alineado con la estrategia gubernamental de desarrollo turístico regional y promoción de inversión privada en zonas
Fronterizas”, expone.
- Leyes provinciales que amplían el alcance del régimen de incentivos turísticos establecido en la
Ley Núm. 158-01, y sus modificaciones.
Durante el período analizado, se aprobaron diversas leyes de alcance provincial que declaran a
determinadas demarcaciones del país como “provincias ecoturísticas”. Estas normas, si bien no crean de forma directa nuevas exenciones tributarias, establecen un marco jurídico e institucional que facilita la canalización de proyectos turísticos hacia el régimen de incentivos contemplado en la Ley Núm. 158-01, sobre el Fomento al Desarrollo Turístico.
Refiere que en general, estas leyes disponen la creación de Consejos Provinciales de Desarrollo Ecoturístico y de Fondos de Promoción Ecoturística, los cuales actuarán como órganos responsables de definir, aprobar y supervisar los proyectos turísticos que se desarrollen dentro de las respectivas provincias. Como aspecto común, todas las leyes indican que los proyectos aprobados conforme a sus disposiciones podrán acogerse a los beneficios fiscales previstos en la Ley 158-01 y sus modificaciones.
Otra disposición reciente que es citada es la Ley 47-20 de Alianzas Público-Privadas, del 7 de septiembre de 2020, bajo cuya normativa se aprobó el proyecto de infraestructura turística y portuaria del Puerto de Arroyo Barril, que contempla la rehabilitación y modernización del antiguo puerto con el propósito de habilitarlo como destino para cruceros y embarcaciones turísticas. Su alcance incluye la reconstrucción del muelle, obras de dragado que garanticen la operatividad de embarcaciones de mayor calado y la construcción de un complejo turístico complementario con restaurantes, comercios, espacios culturales y la denominada Aldea Xamana. El contrato tiene una
duración de 33 años y una inversión inicial estimada superior a US$64.3 millones. El gasto tributario asociado al proyecto se origina en los incentivos
previstos en los artículos 78 y 79 de la citada ley. El primero establece la exención y devolución del ITBIS aplicable a la adquisición de bienes, insumos y servicios destinados a la construcción y equipamiento de la obra, vigente durante cinco años desde el inicio de ejecución. El segundo otorga la posibilidad de aplicar un régimen de depreciación y amortización acelerada de los activos, lo que conlleva una reducción temporal en la recaudación del ISR en los primeros años de operación. Estos beneficios constituyen una nueva fuente de gasto tributario a ser incorporada en las estimaciones correspondientes al ejercicio 2026 y años posteriores, explica el proyecto de POGE 2026.
En adición a las tres leyes de alcance general, se han identificado 72 disposiciones legales específicas que establecen incentivos fiscales orientados a sectores económicos particulares, totalizando 75 instrumentos jurídicos que otorgan beneficios como exenciones, deducciones, créditos fiscales, tasas reducidas y diferimientos en el pago de impuestos. Estos tratamientos preferenciales, en la medida en que reducen el ingreso potencial del fisco, constituyen el gasto tributario estimado en el informe.
Dice que, al cierre del año 2024, la capacidad recaudatoria del sistema tributario dominicano dependía en un 83.5% de cinco figuras impositivas: los Impuestos sobre los Ingresos (31.6%); el ITBIS (31.0%); los Impuestos sobre Hidrocarburos (7.3%); el Arancel (5.0%); y los Impuestos Selectivos a las Bebidas Alcohólicas y Tabaco (4.2%). No obstante, existen otros impuestos considerados como parte del sistema tributario de referencia que pueden originar algún tipo de gasto tributario por disposiciones establecidas en legislaciones, los cuales no son incluidos en los cálculos.
