Antonio Guzmán, Leonel Fernández y Luis Abinader tuvieron su primer período sin aplicar nuevas cargas impositivas
Por Héctor Linares
El país se ha colocado en “modo reforma” ante la expectativa de que el Poder Ejecutivo presente una propuesta de restructuración fiscal que haga del sistema impositivo, un instrumento con capacidad para financiar el creciente Estado dominicano.
Desde el año 1992, cuando se aprobó el Código Tributario, hasta el momento la más profunda reforma fiscal hecha en el país, el aparato impositivo criollo ha estado en una especie de sesión permanente, por las frecuentes incursiones que han hecho los gobiernos cuando se ven urgidos de mayores recursos.
Para los diferentes segmentos productivos contribuyentes, el tema de las reformas fiscales es generalmente estresante, más por la frecuencia con que se presentan los cambios que por la profundidad y alance de los mismos.
En los últimos 40 años, solo tres presidentes no han aprobado impuestos en un período de Gobierno. Y el presidente Luis Abinader ha sido el único mandatario en cumplir un período constitucional sin presentar formalmente una propuesta de reforma tributaria.
Aunque ha seguido la práctica de presentar presupuestos de deficitarios de origen, ha optado financiar esos desequilibrios con endeudamiento público. Sin embargo, todo parece que el modelo cambiará a partir del segundo período constitucional del presidente Abinader, quien ha citado la reforma fiscal entre el paquete de cambios estructurales que proyecta hacer en su nuevo cuatrienio.
Organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) han estado planteando la necesidad de reducir el rango de la deuda. Y todo parece indicar que el presidente de la Republica en su gestión 2024-2028 buscará depender menos, para fines presupuestarios, del endeudamiento e irá por más recaudación interna.
Como economista de formación y empresario consumado, el presidente Abinader conoce las resistencias que siempre generan las iniciativas para crear o aumentar impuestos. Quizás por ese conocimiento y por las distintas crisis que afectaron al país y al mundo a partir del 2020, en su primer período de gobierno no hizo cambio de importancia en materia tributaria, convirtiéndose en el único gobernante en cuatro décadas en dejar inalterable la estructura recaudatoria estatal.
Intento fallido
El otro mandatario que de los gobernantes de los últimos 40 años pasó una gestión sin impuestos fue Leonel Fernández, para el período 1996-2000. Propuso una serie de impuestos -iniciativa que en su oportunidad fue bautizada como el “paquetazo”, y que fue elaborada por la Fundación Economía y Desarrollo- que no pasaron en el Congreso Nacional, para entonces de mayoría opositora. Posteriormente, algunos de los impuestos sugeridos en esa propuesta fallida, como el impuesto a los activos, fueron aprobados.
Presidentes exentos
Desde el 1978, cuando terminó la “era de los 12 años” de gobiernos del presidente Joaquín Balaguer, solo tres mandatarios no tuvieron que crear impuestos, aunque no todos por falta de interés o intención. El primero de esos mandatarios fue Antonio Guzmán Fernández, quien gobernó durante el período 1978-1982. Quiso hacer una amplia reforma tributaria que pretendía, entre otros aspectos, crear o establecer el Impuesto al Valor Agregado (IVA), gravamen que ya era figura importante en la tributación de la región. El Congreso, mayoritariamente opositor fruto del famoso fallo histórico que despojó de 4 senadores al Partido Revolucionario Dominicano (PRD), que ganó las elecciones del 1978 con Guzmán Fernández como presidente, y Jacobo Majluta como vicepresidente, rechazó la reforma planteada.
El presidente que sucedió a Guzmán Fernández fue Salvador Jorge Blanco, quien en el cuatrienio 1978-1982 era senador por el PRD. Antes del primer año de gestión, el presidente Jorge Blanco había planteado al Congreso y este aprobado el IVA, semánticamente disfrazado como Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados (ITBIS), con un alcance limitado a solo los productos manufacturados localmente o importados, pero sin tocar los servicios, los alimentos ni las medicinas. Inició con una tasa de 6 %.
En posteriores reformas, el impuesto fue aumentando la tasa que ya es de 18% y ampliando la base, al incorporar servicios y algunos alimentos. A 41 años de aprobado, el ampliado ITBIS es el mayor gravamen del sistema impositivo nacional y posiblemente el más evadido. Con ese gravamen, el consumo pasó a ser la manifestación económica con más carga, de las tres susceptibles de ser gravadas, que son el ingreso, el consumo y el patrimonio o riqueza.
Una pausa de reformas
El retorno al poder de Joaquín Balaguer en el 1986, tras los dos períodos seguidos de gobiernos del PRD, el sistema impositivo tuvo una relativa tranquilidad, una pausa de propuestas importantes, aunque en el 1988 se aprobó el Impuesto a las Viviendas Suntuarias y Solares (IVSS), tributo que luego fue transformado en el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPI).
La gran reforma, para algunos entendidos la única que se ha hecho en el país, fue la fiscal del 1992, que junto a la Laboral y Arancelaria, todas al mismo año, representan las tres grandes reformas económicas estructurales que pusieron al país a caminar el sendero de la apertura económica que estaba en marcha. Esa reforma fiscal aumentó tasas y creó figuras impositivas, al tiempo que eliminaba arbitrios de bajo rendimiento y alto costo de administración.
La aprobación de esa reforma, que se conoce como el código Tributario dominicano, produjo una “poda” en el sistema de incentivos fiscales, llevándose exenciones que existían para el turismo, las industrias locales, agroindustrias y otros sectores. Con el tiempo, la mayoría de esos incentivos fiscales fueron restablecidos, con otros criteriosa y modalidades.
Las reformas fiscales pausaron del 1992 hasta el 2000, por el rechazo a la iniciativa del presidente Fernández del 1996.
Propuesta osada
Las incursiones en el sistema tributario se reanudaron con el gobierno del presidente Hipólito Mejía, en cuya gestión se creó el Impuesto a los Combustibles, una área que ningún gobierno había querido tocar con impuestos. Argumentando el impacto de la factura petrolera y la necesidad de incentivar un consumo racional de petróleo y sus derivados, se estableció un impuesto selectivo que comenzó con la aplicación de 18 pesos a la gasolina premium y 15 pesos al galón de la gasolina regular.
En su regreso al poder en el 2004, el presidente Leonel Fernández creó nuevos impuestos para los combustibles, con un selectivo ad valoren de un 16 %, el que también abarco el GLP que había quedado exento en el impuesto selectivo específico creado por el Gobierno de Mejía.
Fernández además presentó una reforma fiscal compensatoria, con la cual se procuraba en parte compensar los ingresos fiscales que el país dejaría de percibir como signatario del tratado de libre comercio firmado con Centroamérica y Estados Unidos (DrCafta) que elimina los aranceles a productos procedentes de los miembros del acuerdo.
La administración Fernández del 2004 al 2012 no le dio mucha tregua al sistema impositivo. También creó impuestos a las bancas deportivas y de loterías, y mantuvo en la mira a las bebidas alcohólicas y al tabaco, al punto de que tuvo que presentar una ley de rectificación tributaria, ante el impacto depresivo que provocó en la demanda de cervezas y ron la aplicación de elevados impuestos, tomando en consideración parámetros de grado de alcohol.
Reforma mostrenca
Al asumir el poder en agosto del 2012, el presidente Danilo Medina presentó casi de inmediato el proyecto que dio origen a la ley 253-12, de reforma de la capacidad recaudadora el Estado y para la sostenibilidad fiscal y el desarrollo sostenible. Ha sido la segunda propuesta de reforma fiscal más completa, solo superada por el Código Tributario del 1992.
La propuesta de Medina tuvo cambios en el origen y luego en la aplicación. Se esperaba originalmente un aporte recaudatorio de 2.0% a 2.5 % del PIB. Cambios en algunas propuestas y suspensiones en la aplicación de algunos impuestos limitaron el rendimiento a alrededor del 1 % del PIB.
Entre los cambios más importantes e impactantes de la ley 253-12 está elevar en dos puntos la tasa general del ITBIS, de 16 a 18 %, e incorporar al universo gravable unos ocho productos de la canasta básica, como azúcar, café, yogur, mantequilla, aceites y chocolate. Todos iniciaron con una tasa reducida de 8%, la cual fue llevada paulatinamente al nivel 16 %.
Escenario para Abinader
Cumplido su primer periodo constitucional “libre de impuestos” el presidente Luis Abinader no parece con muchas posibilidades de repetir el modelo.
Todo parece indicar que se inclinará por una reforma fiscal de estructura progresiva, para que paguen más lo que más pueden.
Como ha dicho que este será su último período de Gobierno, probablemente no le tema al costo político que representa toda creación de impuestos.
