Por Gregorio Montero
En artículos anteriores hemos comentado y argumentado en relación con la actividad administrativa a que se ven sometidos, de forma permanente, los entes y órganos públicos, con miras al cumplimiento de los fines del Estado; esa actuación administrativa constante se concreta por medio de una figura jurídica que, como hemos analizado antes, resulta de gran valor para el Derecho Administrativo, se trata del acto administrativo, vórtice de la función pública.
Como se sabe, los actos administrativos requieren para su concreción, el cumplimiento de ciertos fundamentos materiales y de una formalidad que condicionan incluso su eficacia y efectividad, pues a través de ellos se tutelan derechos e intereses que se pueden ver afectados negativamente por las disposiciones y decisiones contenidas en ellos.
Esto ha llevado a un reconocimiento explícito, por la doctrina y por el Derecho, de que los actos administrativos pueden ser impugnados de diversas formas y en distintos ámbitos y momentos; es ahí donde surgen las vías recursivas, para que los interesados tengan la oportunidad de atacar formalmente las decisiones de las autoridades públicas, cuando estas no sean conforme a los principios y las normas que rigen su actuación, y en procura de garantizar seguridad jurídica.
En este tenor, los actos administrativos pueden ser desafiados a lo interno de la propia administración, a través de los denominados recursos administrativos o por ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El objeto del presente escrito está limitado a la primera vía, es decir, a los recursos administrativos.
Los recursos administrativos son, en esencia, un medio de impugnación de las decisiones administrativas que toman los entes y órganos en el ejercicio de sus atribuciones y en el contexto del Derecho Administrativo, cuyo conocimiento y resolución compete a la propia Administración; es válido recalcar, ya lo hemos planteado en una entrega anterior, que los recursos administrativos hacen parte de los mecanismos de control interno de la Administración Pública.
Esta vía de recurso tiene su explicación histórica en el concepto conocido como justicia retenida, que propicia la condición de juez y parte de la Administración Pública, al otorgarle facultad para conocer y decidir sobre los recursos que impugnan decisiones que ella misma ha tomado; esto le ha valido muchas críticas por una parte de la doctrina, que cuestiona incluso su funcionalidad en la actualidad.
Loa recursos administrativos tienen como objetivo concreto y específico la anulación o modificación de los actos administrativos que son contrarios a derecho, por lo que la doctrina y el Derecho positivo muestran un marcado interés por diferenciarlos de otras acciones que elevan los interesados y que tienen alguna similitud que alienta cierta confusión, tales como el derecho de petición, las quejas por mal funcionamiento de los servicios públicos, las reclamaciones por responsabilidad civil, las denuncias contra funcionarios públicos; también se excluyen de la condición de recurso administrativo la solicitud de revocación de un acto administrativo desfavorable, la solicitud de corrección de errores materiales contenidos en un acto administrativo, las reclamaciones para que, ante situación de inactividad administrativa, la Administración actúe, entre otras.
El Derecho positivo comparado regula y sistematiza la cuestión de los recursos administrativos a partir de los fundamentos y las experiencias acumuladas en el manejo de los recursos en sede jurisdiccional, estableciendo los tipos y diferencias de recursos administrativos, señalando con precisión quienes se consideran interesados para interponerlos, disponiendo sobre los actos administrativos que pueden ser objeto de impugnación, regulando el procedimiento para su interposición, conocimiento y resolución, es decir, formas, plazos, autoridades competentes para conocerlos, medidas cautelares, entre otras.
En nuestro país, se ha dado un tratamiento jurídico al tema en distintas leyes y normas complementarias; sin embargo, el mismo se encuentra regulado, de forma central, en la Ley de No. 107-13, sobre Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. En ese orden, el articulo 47 establece que son actos administrativos recurribles en vía administrativa aquellos que pongan fin a un procedimiento, que imposibiliten su continuación, que produzcan indefensión, que lesionen derechos subjetivos o que produzcan daños irreparables; como se puede ver, la norma existente coloca límites materiales a la posibilidad que tienen los ciudadanos afectados por la actuación de la Administración para interponer recursos en sede administrativa.
De conformidad con el artículo 48 de la misma Ley, se establecen las condiciones de forma para incoar o presentar los recursos administrativos, lo que, según el mandato jurídico, debe hacerse mediante registro escrito ante el órgano competente para conocerlos; para que la autoridad competente pueda admitir y dar curso al recurso, el contenido del escrito que lo soporta debe ser claro y preciso en cuanto al acto administrativo que se recurre, la voluntad de impugnación y los motivos concretos que justifican la inconformidad.
En principio, por aplicación del artículo 49, la interposición de un recurso administrativo no suspende la ejecución del acto que se impugna, aunque puede ocurrir, si alguna disposición legal así lo consigna de manera expresa. También existe la posibilidad, así se dispone en el artículo 50, de que el órgano ante el cual se recurra un acto administrativo sea de oficio o a petición de parte, determine, a título de medida cautelar, la suspensión de los efectos del acto recurrido, siempre que su ejecución pueda causar grave perjuicio al interesado, o si la impugnación se fundamenta en la nulidad de pleno derecho del acto, lo que habilita para exigir la constitución previa de una garantía.
El legislador dominicano se decantó en el artículo 51 de la Ley No. 107-13 por el criterio jurídico del carácter optativo de los recursos administrativos, por lo que las personas pueden interponerlos a discreción, o acudir directamente a la vía contenciosa administrativa, teniendo en cuenta que, electa la vía jurisdiccional, se pierde la vía administrativa; no obstante, la interposición del recurso administrativo no impide desistir del mismo en cualquier estado, y promover la vía contenciosa; tampoco impide que se interponga el recurso contencioso administrativo una vez resuelto el recurso administrativo o transcurrido el plazo para decidir. Con esto, se deja atrás el criterio que había primado hasta ese momento, que era el de la obligatoriedad de la vía administrativa, pues solo se podía acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa una vez se agotaban o vencían los plazos de los recursos en sede administrativa.
En cuanto a las potestades del órgano que conoce el recurso administrativo, el artículo 52 dispone que este puede confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, así como ordenar la reposición en caso de vicios de procedimiento, sin perjuicio de la facultad que tiene la Administración para convalidar los actos anulables; se agrega que en ningún caso la Administración puede, al decidir el recurso administrativo, agravar la condición jurídica del interesado.
Los artículos 53 y 54 reconocen en sede administrativa el recurso de reconsideración y el recurso jerárquico, respectivamente; el primero se interpone ante el mismo órgano o autoridad que emitió la decisión que se impugna, el segundo ante el órgano o autoridad superior jerárquico de la autoridad que tomó dicha decisión.
En cuanto a lo plazos para interponer los recursos administrativos, los interesados deben hacerlo en los treinta (30) días que siguen a la notificación del acto que se impugna, debiendo ser resuelto por el órgano competente en un plazo también de treinta (30) días. Si se trata de un recurso de reconsideración, y este no fuere resuelto dentro de este plazo, el interesado podrá asumirlo como denegado tácitamente, bajo el criterio jurídico del silencio administrativo negativo, por lo que puede interponer, si lo desea, el recurso jerárquico, si procede, o acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Cabe advertir que contra los actos dictados por órganos que están sujetos al control jerárquico de otros superiores podrá interponerse recurso jerárquico, sin necesidad de que se haya interpuesto previamente el recurso de reconsideración.
De conformidad con la Ley, en la Administración Central del Estado el recurso jerárquico deberá ser interpuesto por ante el Ministro competente; en el caso de los entes descentralizados funcional y territorialmente, el recurso jerárquico deberá ser interpuesto contra las decisiones de los órganos subalternos por ante los órganos superiores de ellos; excepcionalmente, en los casos expresamente establecido en las leyes, un órgano que no sea superior jerárquico podrá conocer los recursos contra los actos administrativos de un órgano que no le está subordinado, pertenezcan o no a un mismo ente público.
Pese a las críticas, válidas algunas, es nuestro criterio que los recursos en sede administrativa tienen su importancia y justificación, pues cristalizan el derecho de los administrados de solicitar la revisión de los actos administrativos, sin necesidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, y constituyen a la vez una oportunidad para que la Administración regrese sobre sus propias decisiones y enmiende cualquier error que haya podido cometer.
