Por Héctor Linares
Las expectativas de que las medidas y ajustes que el Gobierno plantearía en ocasión de la crisis causada por el alza del precio del petróleo que originó el conflicto bélico en Medio Oriente desembocarían en una propuesta de reforma fiscal, se comienzan a desvanecer.
Aunque nunca se planteó públicamente que el Gobierno dominicano utilizaría los efectos locales de la crisis provocada por la guerra entre la alianza Estados Unidos e Israel contra Irán, para expresar la conveniencia de la reforma, el llamado oficial de “sacrificio compartido” expresado por el presidente Luis Abinader fue interpretado en diferentes escenarios como un indicio de que desde el Poder Ejecutivo buscaría retomar la idea de la fallida reforma fiscal del 2024.
La creencia estuvo vigente hasta antes de las dos primeras rondas de reuniones y visitas que realizó el Gobierno con los expresidentes Leonel Fernández y Danilo Medina, las dos figuras de la oposición con mayor peso político en el país.
El “fuiste tú” y el “yo no fui” que resultó del encuentro del ministro de la Presidencia y presidente del PRM, José Paliza, con el expresidente Danilo Medina, presidente y líder del PLD, cambió el escenario que parecía montado para reintroducir el debate de una postergada, pero que a la larga luce imprescindible reforma en la estructura impositiva interna. Del encuentro con el expresidente Medina salieron versiones de que el tema habría sido planteado allí. Al parecer se tocó tangencialmente, pero todos los actores de la reunión negaron ser el proponente.
El expresidente Medina, en cuyo primero de sus dos periodos de gobiernos, presentó la segunda mayor propuesta de reforma fiscal en la historia tributaria dominicana, la que originó la ley 253-12, inmediatamente salió del encuentro dijo a los medios que el Gobierno no tenía o no presentó un plan para enfrentar la crisis.
Esa postura de Medina comenzó a “desarmar” las expectativas de un posible respaldo de la oposición a un proyecto de reforma fiscal o simplemente tributario.
La reunión con el expresidente Fernández tampoco fue favorable para una iniciativa reformadora. Después del encuentro, el líder del partido Fuerza del Pueblo declaró que los ajustes y medidas que deban ser tomados no deben ser cargados sobre los pobres.
Después del encuentro del Gobierno con la dirigencia política, se produjeron otras reuniones con los diferentes sectores de la vida nacional. Y jamás se tocó el tema de una posible reforma fiscal, enfriando el debate en público al respecto. Sin embargo, como la necesidad de mayores recursos fiscales sigue y crece, el tema no desaparece.
Lo que sucedió a la ronda de reuniones sectoriales promovidas por el Gobierno, fue un anuncio en el seno del Consejo de Gobierno de un programa de austeridad que busca generar un ahorro de RD$40,000 millones en distintas partidas de gastos. El anuncio dio cuenta que se plantearía también una reducción del 50 % de los recursos asignados por ley y consignados en el Presupuesto General del Estado (PGE) 2026 a los partidos políticos. Para el actual periodo fiscal se contempla que la JCE transfiera a los diferentes partidos políticos con derecho, unos RD$1,600 millones. Bajar ese monto a la mitad, RD$800 millones, necesita una ley específica o ser consignado en el presupuesto complementario 20126, que por lo general se presenta para el segundo semestre del año en que se proponga.
La propuesta del Gobierno de “compartir sacrificio” ya fue objetada por la comunidad política en la parte de reducir a la mitad los recursos para los partidos. Es un ingrediente adicional para la oposición no apoyar una reforma fiscal y para reforzar la idea de que el PGE 2026 demandara una reformulación más profunda de lo habitual.
La reforma ¿p’a cuándo?
Si como todo parece indicar que el tema de una reforma fiscal queda en el tintero, habrá que entender que la segunda etapa de la administración del presidente Abinader terminará sin cambios en la estructura tributaria dominicana. La razón parece sencilla. La historia dominicana muestra que las grandes reformas fiscales y los impuestos aislados, pero con mucho impacto como el de la ley 112-00 a los hidrocarburos, se han hecho entre el primero y segundo año de instalada una administración gubernamental. A partir del tercer año como sería el 2027 para la administración Abinader, el criterio político impone en los periodos pre y electorales, omitir hablar de impuestos. Es como darle a la oposición argumentos para criticar al Gobierno y su política fiscal.
Observatorio de propuestas impositivas
Una revisión histórica muestra que las grandes propuestas de reformas e impuestos presentadas y aprobadas o rechazadas han surgido en los estrenos de gobiernos.
En el año 1980, el gobierno de entonces, presidido por Antonio Guzmán Fernández y que todavía estaba afectado en sus finanzas por los efectos del devastador huracán David, que azotó el país el 31 de agosto del 1979, quiso introducir al país el Impuesto al Valor Agregado (IVA), pero la iniciativa fracasó en el Senado de la República, dominado entonces por el Partido Reformista, que fruto de una maniobra que despojó al partido que ganó las elecciones del 16 de mayo de 1978, el PRD, mediante lo que se llamó el “fallo histórico” de cuatro senadores, quedando con mayoría en la Camara Alta, órgano que entonces era responsable de designar los jueces, los miembros de la JCE y la Camara de Cuentas, entre otras facultades. La propuesta para crear el IVA, ya de moda en muchos países suramericanos, sería sometida en 1979, pero el huracán y la peste porcina que se presentó en el país entonces, retrasó la propuesta para lo que era el tercer año de la a administración Antonio Guzman-Jacobo Majluta.
El gobierno que sucedió a Guzmán-Majluta, encabezado por el doctor Salvador Jorge Blanco, antes de cumplir sus primeros seis meses de gestión, ya había sometido y logrado la aprobación del Impuesto a la transferencia de Bienes Inndustrializados (ITBI), el nombre escogido para el IVA que le fue rechazado al Gobierno anterior, época en la que el nuevo presidente proponente era senador del PRD por el Distrito Nacional. El ITBI, que originalmente no gravaba los servicios y arrancó con una tasa de 6% sobre un reducido universo de bienes, fue aprobado a finales del 1982, para ser aplicado en marzo-abril del 1983.
En 1986, el doctor Balaguer retornó a la Presidencia y en sus primeros 4 años de la segunda etapa, no hizo cambios importantes en la estructura impositiva. Sin embargo, en la segunda gestión, tras una crisis interna de escasez de combustibles y una inflación del 100 por ciento, el Gobierno presentó en el segundo año la más completa reforma a la tributación interna, la que dio lugar la Ley 11-92 del Código Tributario. Simultáneamente se presentaron reformas arancelaria y laboral, por lo que la década de los 90 se considera el periodo de las reformas económicas estructurales.
La gestión de Balaguer terminó en 1996, con el ascenso del doctor Leonel Fernández, quien recibió el apoyo electoral del doctor Balaguer y su partido PRSC. La administración de Fernández, 1996-2000, quiso hacer reformas fiscales en su inicio y presentó lo que se llamó entonces el “paquetazo” fiscal, que consistía en una propuesta elaborada por la Fundación Economía y Desarrollo, que modificaba aspectos de la tributación interna, proponía gravar activos fijos, cambiar el esquema de los anticipos, entre otros aspectos. La propuesta no pasó la prueba compresual. Fue presentada como sustento para el proyecto de PGE 1997, originando que la no aprobación del “paquetazo” provocara la no aprobación en tiempo hábil del primer presupuesto diseñado por la Administración del presidente Fernández, la cual tuvo que repetir el del 1996, un presupuesto modelo “balaguerista”, con los gastos corrientes controlados.
El sucesor de Leonel Fernández, el ingeniero Hipólito Mejia, en su primer cuatrimestre de Gobierno introdujo la tributación a los combustibles, con la ley 112-00, que creó un impuesto específico al galón de gasolinas, gasoil y otros, dejando fuera al GLP. Para las gasolinas premium y regular el impuesto fue originalmente de 18 y 15 pesos y representaba en sus inicios más del 40 % del precio final al público.
Mejia le devolvió la banda presidencial a Fernández y este en el primer año de su segunda gestión presentó la ley 557-05, para compensar parte de los ingresos arancelarios que se perdieron con el inicio de aplicación del acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Centroamérica, el DR-CAFTA. No hubo cambios impositivos importantes para el 2008-2012, excepto cambios en la tributación para los premios en juegos de loterías y bancas de apuestas.
Cuando Danilo Medina llegó a la Presidencia en el primer cuatrimestre presentó y el Congreso le aprobó la reforma fiscal creada por la ley 253-12, que inició el 1 de enero del 2013, con importantes cambios en la tributación aplicable a los ingresos, al consumo y al patrimonio. Fue, después del Código Tributario, la segunda mayor modificación a la estructura tributaria dominicana.
La retirada propuesta del presidente Abiander correspondía al primer cuatrimestre de su segunda gestión.
Pudiera pensarse que la gestión que surja de las elecciones del 2028 deberá afrontar la reforma fiscal pendiente y que también lo haga en el primer o segundo año de instalada, en el estreno, como lo ha hecho la mayoría de los gobiernos.
