Por Gregorio Montero
Se suele confundir gobernanza con gobernabilidad. Algunos, de forma equivocada desde nuestra óptica, abordan los términos de manera indistinta. No obstante, si bien tienen elementos conceptuales comunes y un mismo sustento social e institucional, en cuanto a los objetivos que persiguen reflejan aspectos que los diferencian claramente. De hecho, en marzo del año pasado publicamos en este mismo medio el artículo titulado “Gobernabilidad y ciudadanía, mi reflexión de Semana Santa”, al cual remitimos en este momento, para ampliar y entender mejor lo afirmado. Lo cierto es que la gobernabilidad, en síntesis, hace referencia a la capacidad y posibilidad que posee el gobierno para escuchar y atender con efectividad las demandas de la ciudadanía.
El concepto de gobernanza, en el contexto actual, nos sumerge en un análisis que nos permite entender las formas en que el gobierno se organiza y se conduce para dar respuestas o para hacer frente de manera efectiva a los desafíos, teniendo en cuenta la necesaria participación y complementación de los actores políticos, sociales, académicos y empresariales. Como se puede ver, la gobernanza se encamina a garantizar una apropiada y efectiva configuración de la dirección del gobierno, con base en el principio de participación, con miras a resolver los grandes problemas sociales. La gobernanza también hace referencia a la efectividad estatal, pero, fundamentalmente, en el proceso de toma de decisiones gubernamentales.
Los gobiernos, en sentido general, les han fallado a sus pueblos. Los cambios y transformaciones administrativas no se corresponden con los cambios sociales y los derechos y demandas de la ciudadanía. Las instituciones de la administración pública son, a todas luces, anacrónicas. El crecimiento económico sostenido, del que tanto se alardea en nuestra región, no es cónsono con el bienestar de las personas; es decir, las riquezas que se producen siguen siendo mal distribuidas, favoreciendo a unos pocos. Todo esto constituye un reto para el desempeño de los gobiernos, para su legitimación social, si es que no nos olvidamos del fin último del Estado, el que deben gestionar y garantizar.
Aunque persisten algunos asomos autoritarios, hay que reconocer que la tendencia mayoritaria de hoy es asumir la democracia como la mejor forma de gobierno, pues ha permitido durante un tiempo ciertos niveles de estabilidad política y social. Lo que se discute hoy es en relación con el perfeccionamiento y la efectividad de la democracia en la práctica, ya que existe una amplia e intolerable brecha entre las expectativas y demandas ciudadanas y la capacidad de respuesta que exhiben los gobernantes, lo que está afectando de forma considerable la gobernabilidad.
De ahí que el desafío se haya trasladado a la democracia participativa, que trasciende el simple derecho de acudir a las urnas a elegir a los gobernantes y se centra, además, en la necesidad de cogobernar. Aquí entra en juego la gobernanza, que nos coloca en la necesidad de instaurar procesos que permitan gobernar bien a la sociedad y gobernar bien a la administración pública, en tanto conjunto de instituciones administrativas.
En el contexto de la gobernanza pública importa menos la autoridad formal, aquella que es el producto de la elección popular o de la designación, la que es otorgada por la legalidad. Esto ha dejado de ser un problema como consecuencia de una mayor credibilidad en los sistemas y procesos electorales, aun con sus fallas. Por esto importa más la forma en que se gobierna, en que se ejerce el poder o el cargo. De ahí deviene la legitimidad, tan importante hoy como la legalidad. Se debe entender que estos nuevos enfoques procuran hacer más horizontal la toma de decisiones en el gobierno, por lo que obligan a revisar el tradicional principio de jerarquía administrativa y algunos elementos de la burocracia.
La gobernanza nos enseña también que los defectos e ineficiencia de las instituciones públicas son la consecuencia de decisiones inadecuadas que toman sus directivos, los gobernantes, pues parte de sus tareas es propiciar las normas, los principios, los objetivos, las metas, la organización, los procesos y los recursos para que estas operen de forma correcta. Décadas atrás, el propio gobierno culpaba a la administración pública de sus falencias, como si su pertinente organización y funcionamiento constituyeran una cuestión ajena a la tarea de gobernar y a la responsabilidad de los gobernantes. Queda claro que uno de los grandes retos que tienen los gobiernos hoy —entiéndase, el presidente y los altos directivos— es aprender a gobernar a la administración pública.
La gobernanza en la gestión de lo público nos ofrece importantes lecciones en torno a que el gobierno, junto a sus autoridades formales, no es suficiente para resolver los grandes problemas y males sociales. Sus capacidades se presentan cada vez más limitadas. Por tal razón, las instituciones administrativas que sirven de medio para gobernar la sociedad, como vemos, se quedan cortas. Esto viene obligando a los gobernantes, en un enfoque de gobernanza y dejando de lado el unilateralismo, a encontrar nuevas vías y procesos para relacionarse con los actores sociales, aquilatando la diversidad de pensamiento e intereses, y acordando políticas y acciones fundadas en valores, principios y objetivos comunes.
En resumen, la gobernanza que hoy se precisa se justifica en la progresiva ilegitimidad social de los gobiernos, en la inefectividad de la dirección política del sector público y en la insuficiencia del gobierno para enfrentar los problemas estructurales. Todo esto incide poderosamente en la ineficiencia de la administración pública, lo que se puede verificar en muchos países de nuestra región. La gobernanza se sustenta sin ambigüedad en el criterio de que la efectividad del gobierno está determinada por la combinación virtuosa del ejercicio de la autoridad formal o legal, la expertise técnica o saber experto y la participación social o saber popular.
La gobernanza pública, que responde a una acción intencional y estratégica, jamás puede ser el resultado de la casualidad y la coyuntura. Exige normas claras e instituciones que garanticen su cumplimiento, asegurando la participación social en la definición de políticas. Es un espacio de convergencia del gobierno y la sociedad para decidir, además, respecto de los poderes, los recursos, las autoridades responsables y los mecanismos de conducción, coordinación y seguimiento de la actuación gubernamental. La gobernanza hace parte de la estructura misma de la gestión gubernamental, por lo que se erige, a la vez, en un instrumento útil para el contrapeso en la gestión del Estado.
La efectividad directiva de los gobiernos se hace cada vez más importante, pues condiciona la eficiencia de las administraciones públicas. La gobernanza pública, en el marco de la democracia y bajo un espíritu de colaboración y de cogobierno, ayuda a reconocer las falencias y la necesidad de elevar los niveles de conocimiento de los directivos gubernamentales. La gobernanza es un esfuerzo por encontrar nuevas y mejores formas de gobernar y de relacionamiento. Esto será, sin duda, lo que contribuirá a dar mayor grado de legitimidad social a los gobiernos, a sus autoridades y a sus actuaciones.
Es evidente que la estrategia de la gobernanza pública, desde su popularización en las décadas de los años 1980 y 1990, ha enfrentado, enfrenta y seguirá enfrentando importantes obstáculos, pues ella pretende romper con impertinentes paradigmas y prácticas entronizadas en el sector público, que tienen mucho que ver con el autoritarismo heredado de regímenes dictatoriales, con formalismos extremos que hoy no tienen cabida y con la falsa idea de la autosuficiencia gubernamental. Los teóricos de la gobernanza destrozan con datos esas creencias y colocan el involucramiento de los diversos actores sociales como algo crucial para la toma de las decisiones gubernamentales más importantes y para la conducción efectiva del gobierno.
En definitiva, desde la perspectiva moderna del Estado, y con el sustento de la idea de democracia como constructo social, y ahora que todos los escenarios de la vida en sociedad se encuentran en proceso de reconfiguración, la gobernanza pública debe ser analizada y asumida como un mecanismo de interacción colaborativa entre el gobierno y la sociedad, que facilita la toma de decisiones acertadas y legítimas, eleva la efectividad gubernamental y viabiliza la lucha contra la ilegalidad y la corrupción administrativa.
