Por Gregorio Montero
En las dos entregas anteriores abordamos, respectivamente, los aspectos conceptuales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el contexto de la Administración Pública moderna, y los aspectos centrales del surgimiento de dicha jurisdicción en nuestro país y su evolución hasta el año 2007.
En esta nueva entrega, como ya advertimos, procuramos tratar lo que está y debería estar ocurriendo con esta jurisdicción luego de la promulgación de la Ley No. 13-07, que creó el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo y le traspasó las funciones jurisdiccionales que en la materia ejercían la Cámara de Cuentas, en su rol de Tribunal Superior Administrativo, y el Tribunal Contencioso Administrativo de lo Monetario y Financiero; también, lo que debió ocurrir luego de la proclamación de la reforma constitucional del año 2010.
Lo que trató la reforma legal de 2007 fue, fundamentalmente, de organizar, con sentido de unidad, las competencias de la jurisdicción en razón de la materia; aunque quedó pendiente, por razones constitucionales, la denominación correcta del tribunal, pues el nombre debió ser Tribunal Contencioso Administrativo, ya que lo administrativo contiene a su vez lo tributario.
Otro aspecto importante de dicha reforma tiene que ver con la extensión de las competencias del tribunal, agregándole potestad para conocer de la responsabilidad patrimonial del Estado, de sus organismos autónomos, del Distrito Nacional, de los municipios que conforman la provincia de Santo Domingo, así como de sus funcionarios, de los actos y disposiciones de las corporaciones profesionales adoptados en el ejercicio de potestades públicas, de los procedimientos relativos a la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social y de los casos correspondientes a la de vía de hecho administrativa.
También, la Ley otorga facultad a la Suprema Corte de Justicia para dividir el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo en Salas; establece que el Juzgado de Primera Instancia en sus atribuciones civiles, con la excepción de los del Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo, serán competentes para conocer, en instancia única, y conforme al procedimiento contencioso tributario, de las controversias de naturaleza contenciosa administrativa que surjan entre las personas y los municipios, incluyendo, con ciertas excepciones, las demandas en responsabilidad patrimonial contra el municipio y sus funcionarios.
Eso sí, el artículo 3 de la Ley No. 13-07 es categórico y preciso cuando establece que, al estatuir sobre estos casos, los juzgados de primera instancia aplicarán los principios y normas del Derecho Administrativo y sólo recurrirán de manera excepcional, en ausencia de éstos, a los preceptos de la legislación civil que sean adecuados.
El artículo 4 de esta Ley rompe, en parte, con la tradición jurídica y procesal en nuestro país, que imponía la obligación de agotar la vía administrativa antes de recurrir a la vía jurisdiccional, al establecer como facultativa la interposición de los recursos de reconsideración y jerárquico y la posibilidad de recurrir directamente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contra los actos administrativos dictados por los órganos y entes de la Administración Pública; solo hizo la excepción para cuando se tratase de conflictos atinentes a las relaciones laborales en las instituciones públicas, caso en el cual se mantuvo la obligación de agotar previamente la vía administrativa.
Cabe señalar, que la Ley No. 107-13, sobre derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, fue la que resolvió de forma definitiva la cuestión del carácter optativo de los recursos administrativos, al establecer en su artículo 51 que las personas, a su opción, podrán interponerlos o acudir directamente a la vía contenciosa administrativa.
Volviendo a la Ley No. 13-07, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, los interesados tienen un plazo de 30 días para recurrir por ante el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, contando desde el día en que el recurrente reciba la notificación del acto recurrido, o del día de la publicación oficial del acto o del día de expiración de los plazos fijados, si se tratare de un recurso por retardación o silencio de la Administración. En el mismo orden, cuando el recurso es contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponerlo es de 10 días a contar del día en que se inició dicha actuación; si se trata de casos de responsabilidad patrimonial del Estado, los municipios, los organismos autónomos y sus funcionarios, el plazo para recurrir es de un año, a partir del hecho o acto.
En cuanto a la representación de las instituciones públicas por ante el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, el artículo 6 dispone que el Distrito Nacional y los municipios que conforman la provincia Santo Domingo serán asistidos y representados por los abogados que tengan a bien designar; la Administración Central del Estado y los organismos autónomos instituidos por leyes estarán representados permanentemente por el Procurador General Tributario y Administrativo.
Es importante acotar que las instituciones públicas pueden designar abogados para que las representen, lo que deberá ser comunicado por escrito al Procurador General Tributario y Administrativo dentro de los 5 días siguientes a la comunicación de la instancia de apoderamiento, a los fines de que se abstenga de producir en su representación el escrito de defensa.
Una novedad interesante que trajo la Ley No. 13-07, que aporta bastante a la garantía de derechos y al principio de tutela judicial efectiva, tiene que ver con las medidas cautelares, a propósito de lo cual el artículo 7 dispone que el recurrente podrá solicitar antes y en cualquier momento del proceso, por ante el Presidente del Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar la efectividad de una eventual sentencia que acoja el recurso contencioso administrativo. Esta solicitud debe ser sometida mediante instancia separada del recurso principal y conocida en el plazo de los 5 días que siguen a la petición, en una audiencia pública, en la que las partes exponen sus argumentos y conclusiones. El fallo sobre la medida cautelar debe ser emitido dentro de los 5 días que siguen a la celebración de la referida audiencia.
De manera específica, la Ley supedita o condiciona la adopción de medidas cautelares a que puedan producirse situaciones que impidan o dificulten la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en la futura sentencia, a que, de las alegaciones y documentos aportados por el solicitante, sin prejuzgar el fondo del asunto, parezca fundada la pretensión y a que no perturbe gravemente el interés público o de terceros que sean parte en el proceso.
Las medidas cautelares pueden ser modificadas por el Tribunal siempre que se acrediten circunstancias que no pudieron tenerse en cuenta al concederse, si cambiaren las circunstancias en virtud de las cuales se hubiesen adoptado y si, dándose alguno de los supuestos o condiciones señalados anteriormente, la institución estatal demandada acredita que la medida cautelar adoptada lesiona gravemente el interés público.
Refiriéndose a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como parte de las jurisdicciones especializadas, el artículo 164 de la Constitución de la República, como resultado de la reforma que se produjo en 2010, dispone que la misma estará integrada por tribunales superiores administrativos y tribunales contencioso administrativos de primera instancia, y que sus atribuciones, integración, ubicación, competencia territorial y procedimientos, serán determinados por la ley; agrega que los tribunales superiores podrán dividirse en salas y sus decisiones son susceptibles de ser recurribles en casación. Además, establece que las y los jueces de los tribunales superiores administrativos y de los tribunales contencioso-administrativos deberán reunir los mismos requisitos exigidos a los jueces de cortes de apelación y a los jueces de primera instancia, respectivamente.
En el artículo 165 de la misma Constitución son consignadas las atribuciones principales de los tribunales superiores administrativos, que son conocer de los recursos contra las decisiones en asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera instancia, o que en esencia tenga ese carácter; conocer de los recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de autoridades administrativas contrarias al Derecho, si éstos no son conocidos por los tribunales contencioso administrativos de primera instancia; conocer y resolver en primera instancia o en apelación, de conformidad con la ley, las acciones contencioso administrativas que nazcan de los conflictos surgidos entre la Administración Pública y sus funcionarios y empleados civiles; y las demás atribuciones conferidas por la ley.
Por último, en los artículos 166 y 167 se estipula que la Administración Pública estará representada permanentemente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa por el Procurador General Administrativo, designado por el Poder Ejecutivo, y quien deberá reunir las mismas condiciones requeridas para ser Procurador General de Corte de Apelación; en caso de que proceda, la Administración Pública puede estar representada por los abogados que ésta designe. Se agrega que la ley regulará la representación de los demás organismos del Estado.
Como se puede ver, la Constitución Política vigente, luego de 2010, representa un parteaguas de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; lamentablemente, la ley adjetiva mandatada por la propia Constitución, necesaria para adaptar su organización y funcionamiento, especialmente en lo que concierne al doble grado de jurisdicción y al nuevo procedimiento, no ha sido aprobada por el Congreso, a pesar de haberse sometido la propuesta en dos ocasiones, en la última década, y durante dos gestiones distintas de gobierno, habiendo perimido en ambas oportunidades.
Esperamos que pronto se pueda cumplir con esta deuda del Estado de derecho y de justicia, y suplir así la necesidad de superar un ordenamiento jurídico y una jurisdicción vetustos y fútiles.
